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現代化建設中的惠州鄉鎮區域發展淺析論文
進入新世紀以來，中國的“三農”問題成為全社會關注的焦點以及經濟發展中的難點。中國人口眾多，13億人口有9億在農村，如果不盡快轉移農村剩余勞動力，緩解人地矛盾，提高農業比較收益，那么，在本世紀頭20年全面實現小康社會的戰略目標就很難實現。解決“三農”問題的途徑之一是加快工業化步伐，推進農村城市化進程。從實踐看，加快專業化產業區建設是推動工業化與農村城市化的成功之路。一、鄉鎮發展情況與現代化發展的背景分析
鄉鎮區域專業化產業區在國外文獻中通常稱為產業區，或產業群。意大利學者貝卡蒂尼(Becattini，1991)將產業區定義為以同業工人及其企業簇群在特定地域內大規模自然地歷史地形成為特征的地域性社會實體。巴格拉等認為產業區是存在著投入產出關系，并受共同的社會規范約束相互之間充滿正負兩種溢出的中小企業在特定地理區域內高度集中形成的企業網絡。專業化產業區實踐，較早與較為典型的是20世紀70至80年代在意大利中部和東北部的7個省的所謂“第三意大利”經驗。
中國的鄉鎮產業區發展興起于20世紀80年代，近年來，由于專業化產業區在區域經濟發展中的地位與作用日趨重要，因而引起學術界的關注。從中國的專業化產業區發展歷程及其特點考察，大致可以分為兩種類型：其一是以廣東東莞為代表的主要由外商投資啟動并引進國外先進技術的電子與家電加工產業區。其二是以惠州省為典型的以民營經濟為主體以傳統勞動密集型產業為主導的專業化產業區。前者是從國外移植而來，故被稱為“嵌入式”專業化產業區；后者是受工商業傳統影響，由民間自發創業形成的，因而被視為“原生型”專業化產業區。這種認識較為準確地揭示了中國改革開放以來專業化產業區形成與發展的不同緣由、路徑與特色。綜觀國內外專業化產業區的實踐，它在推動地方經濟發展與加快工業化城市化進程中的成效十分明顯。
從惠州的情況看，農村工業化是以專業化產、北區為主要載體的，因而，大力培育專業化產業區形成農村城市化的經濟基礎，成為惠州農村城市化的中心環節。考察惠州專業化產業區生成與發展的歷史可見，它是廣大農民在地方工商業傳統影響下，自謀出路、自籌資金、自找項目、由小到大、由散到聚逐漸發展起來的，具有自發性與民間性特征。同時，地方政府對專業化產業區的形成與發展一直十分關注。
經過多年努力，惠州形成了惠州輕紡、海寧皮革、樂清電器、永康五金、嵊州領帶等產值超10億元的專業化產業區20多個，總產值達4300余億元。一批縣(市)通過專業化產業區建設成為國內生產總值超百億的強縣(市)。可見，正是重視對專業化產業區的培育以及它在全省各地的興起，促進了農村工業化，形成了農村城市化的雄厚經濟基礎。
二、惠州鄉鎮區域發展對推動現代化建設做出的成績分析
近年來，隨著經濟持續快速發展，惠州的城市化進程明顯加快。尤其是農村城市化在專業化產業區迅猛發展的有力推動下，其廣度、深度與進度都呈現跨越式發展的良好態勢。同時，在專業化產業區發展模式的影響下，惠州農村城市化正沿著以中小企業集群為基礎以鄉鎮為依托的城鎮化模式發展。
（一）鄉鎮專業化產業區引導與加快了產業現代化集聚
農村城市化離不開產業集聚，就其過程而言一般分為兩個階段：一是鄉鎮工業的出現與發展，二是企業由離散轉向集聚。專業化產業區的聚合功能與擴展效應使它在產業集聚的速度與規模上具有十分明顯的優勢。從惠州的情況看，專業化產業區作為農村工業化的主要途徑與產業集聚的有效載體，它的形成與發展不但改變了改革開放初期農民創業由于受自身條件與“離土不離鄉”政策的限制所造成的地域上的離散狀況，而且營造了良好的產業發展環境。既促進了中小企業成長，又為新企業創辦與企業群落的衍生創造了條件，從而使產業集聚的速度和規模都得到不同程度的提高。以惠州輕紡專業化產業區為例，在專業化產業區形成過程中，專業市場為廣大中小企業提供了充分的市場信息與高效的商品交易平臺。使企業能夠及時了解市場信息，把握市場供求狀況，有效地解決了企業的產供銷問題。因而，原先散處各地的中小企業為了減輕交易成本，適應市場變化，提高經濟績效，紛紛向以專業市場為中心的地域集聚。企業由離散轉向集聚對產業區發展來說，不僅僅是企業數量的簡單相加，而是形成了地方企業網絡與專業化分工，亦即中小企業集使新的產業組織及其機制得以形成。
（二）鄉鎮區域發展加快了現代化的產供銷聯合體發展
這種新的產業組織是以中小企業地域性集群為基礎的產供銷聯合體。從結構上講，它是制造業群體與商貿業群體相關聯的開放式復合結構。如惠州輕紡專業化產業區除了從事織造、印染等制造企業外，由眾多商家參與的輕紡交易市場成為與之對應的商貿業群體。當然，制造業與商貿業并非截然分開，一部分制造業企業利用專業市場的銷售優勢設立商貿公司，實行產供銷一體化發展。從總體上講，制造業群體與商貿業群體雙向互動，既帶動了制造業的發展，又促進了專業市場的繁榮。從功能上看，專業化產業區具有通過集聚效應產生外部經濟，通過低交易成本提高合作效率，通過產業文化有利于技術創新與擴散等效能，這有助于中小企業的成長。同時，企業集群所帶來的創業氛圍、學習環境、要素供給便利和地區品牌等因素，有利于新企業的創辦與企業群落的衍生，從而加快了專業化產業區的規模擴張。實踐證明，企業集群所帶來的協同效應、合作效率和創新效能不僅誘致分散的企業相互聚合，而且能夠加快中小企業的成長和新企業的創辦以及產業鏈的擴展，從而擴大產業群的規模。
（三）鄉鎮區域發展能推動人口匯聚與現代城市化發展
中國農村城市化的主要路徑是小城鎮發展模式，產業集聚、人口匯聚與鄉鎮發展是它的必要條件。從惠州農村工業化與城市化的實踐考察，專業化產業區所具有的產業集聚與人口匯聚功能使鄉鎮城鎮化成為可能。諸如惠州小鄉鎮在輕紡專業化產業區發展的推動下，已從昔日的小鎮變為經濟發展與文化繁榮的工商業城市。由此可見，專業化產業區雖然不能說是產業與人口集聚的唯一機制，但是，它在這方面所具有的優勢，使之成為推動農村城市化的有效載體和成功之路。中國農村城市化問題早在上世紀80年代前期就提出來了，1983年著名社會學家費孝通先生提出：“解決農村剩余勞動問題要以小城鎮為主，大中小城市為輔”的觀點，這一主張得到了學術界的認同，并且被政府采納而成為農村城市化的主要途徑。經過20年建設小城鎮模式已取得一定進展，同時，對農村城市化的認識也在實踐中得到進一步深化。
（四）鄉鎮區域發展加快了現代工業的進程
如前所述，惠州農村城市化的小城鎮發展模式是在一定歷史時期以及相應約束條件下的路徑選擇。從一般意義上講，城市化是工業化的結果，也是工業化的動力。城市化不僅要擴大吸納農村剩余勞動力，而且更要注重規模效應。前者的主要意義在于通過就業崗位的變更使更多的農民轉化為從事非農產業的市民；后者的主要目的在于通過產業與人口的集聚產生規模效應和外部經濟，實現工業化與城市化的良性互動。因此，評價小城鎮發展模式成功與否，最主要的不在于有多少農民轉化為市民，而在于城市化為農村剩余勞動力的轉移提供了多少就業崗位，并且能夠通過產業與人口的集聚進一步推動工業化進程。從世界各國城市化的實踐來看，城市化的一個關鍵內容是必須具有規模效應。
三、惠州鄉鎮區域發展與現代化要求相背離的問題分析
（一）小城鎮發展的數量和質量沒有同步
惠州鄉鎮的數量和質量沒有同步發展致使二、三產業發展的聚集能力較弱，鎮區經濟實力不強。這次調研的9個鄉鎮中，總的看只有石灣、水口、吉隆、長寧四個鎮經濟實力較強、二、三產業相對較發達，小城鎮建設上了一定規模，其余5個鎮的鄉鎮企業、鎮級財政相對落后，小城鎮的聚集力不足，難以形成人流、物流、信息流的交匯，城鎮功能難以發揮。究其原因，主要是這些鄉鎮的地理位置不便利，如地處龍門山區的路溪鎮、惠陽北部的橫瀝鎮和惠東的增光鎮。雖然有豐富的土地和農業資源，但由于交通不便，二、三產業不發達，農村經濟主要依靠第一產業。其次是一些鄉鎮在發展小城鎮建設中，始初的發展定位不準確，規劃開發處于盲目性，沒有確定本鎮發展的主導產業或者產業過于單一，缺乏發展后勁，城鎮發展即使有規劃，也是紙上談兵。
（二）城鎮的規劃建設與基礎設施配套
建設不相適應，致使城鎮化水平不高。城鎮的臟、亂、差現象嚴重。缺乏可持續發展能力。一部分小城鎮規劃執行不嚴，商業區、住宅區、工業區交錯建設，布局凌亂，很大一部分城鎮建設仍沿街擺布。城鎮基礎設施雖有改善，但總體上說還很薄弱，交通、通訊、供水、供電等市政設施較薄弱，文化、教育、科技、衛生、體育、信息網絡等社會公共設施嚴重不足。一些鄉鎮沒有圖書館、影劇院、文化站、公園，多數鄉鎮沒有排水系統、污水及垃圾處理系統．衛生綠化狀況較差，致使城鎮化建設水平不高，嚴重影響投資和生活環境。導致這些問題最根本原因是鄉鎮政府作為小城鎮建設的直接責任者，缺乏足夠的財力投入城鎮基礎設施建設。調查中普遍反映，鄉鎮不是一級財政，財權與事權不統一，鄉鎮政府投入市政建設越多，負債就越重。如惠東吉隆鎮近千家企業稅收全部上交，財政返還給鎮的部分也未下撥，致使鎮府搞市政建設，不僅財力上難以為繼，而且積極性也受到影響。其次是一些地方對規劃建設的權威性缺乏足夠認識，規劃攤子鋪得太大，脫離實際，且在建設中改變規劃要求，也是造成城鎮建設布局凌亂的重要原因。此外，一些鄉鎮的工業區建設缺乏環境保護系統，致使一些地方工業污染嚴重，有的鎮污染已經超過了城鎮的承載能力，已經成為阻礙小城鎮進一步發展的首要障礙。如惠東的黃埠、吉隆鎮，制鞋邊角廢料已成為很大的污染源，盡管進行了一些分類處理，但仍未從根本上解決。龍門縣的平陵鎮，水泥生產是該鎮的支柱產業，但由于結構單一，布局也不夠合理，3平方公里內建有7家水泥廠，煙囪林立，污染十分嚴重。
（三）工業化與城鎮化不相協調發展
工業化與城鎮化不相協調發展互相制約已經成為惠州市鄉鎮經濟發展的主要問題。惠州鄉鎮的工業發展速度在全省是比較快的，“惠州制造”在全省乃至全國都有一定地位，然而在全省有工業地位能起決定作用的只是市屬工業的幾大集團，縣域經濟和鎮級經濟是相當薄弱的，與珠三角地區相比，這是該市的一個很突出問題。在84個建制鎮中，工業產品年銷售額超過10億元的還不到30％，大部分鎮并沒有完成從農業經濟向工業經濟的轉變，離工業化的距離還比較遠。
（四）城鎮建設管理與現行鄉鎮行政經濟管理體制不相適應
城鎮建設管理與現行鄉鎮行政經濟管理體制不相適應致使城鎮建設及管理跟不上，阻礙了推進農村二、三產業發展的進程。調查中普遍反映現行的鄉鎮行政經濟管理體制遠不能適應推進小城鎮發展的需要，主要問題有：一是鎮政府機構臃腫，調查的9個鄉鎮，鎮府人員普遍超編一半以上。二是鎮政府作為小城鎮建設的直接責任者，卻缺乏足夠的權力，難以承擔城鎮化的重任。三是鄉鎮還沒有成為一級財政，事權不明確，財權與事權不統一，鄉鎮可支配財力匱乏。四是鄉鎮政府對一些直管部門缺乏有效的管理權力。五是農村鄉鎮戶籍管理制度，限制農村人口的轉移。六是鄉鎮政府缺乏經濟管理權，如外商投資審批權、工商企業行政管理權、基本建設投資審批權、發展用地權、城鎮管理權等等。
四、惠州鄉鎮區域發展應對現代化要求應采取的措施
（一）惠州區域發展要合理布局，突出特色
要從體現“因地制宜、節約用地、延續特色、簡明適用”的原則出發，按照改造鎮中村、合并小型村、縮減自然村、拆除空心村和節約村莊占地總量的要求，按區位優勢、資源條件、人口規模和經濟發展水平，科學規劃小城鎮區域布局，提出小城鎮區域發展、規劃的標準和條件要求。要避免走“小城鎮遍地開花”的路子，嚴格控制小城鎮發展數量，對某些區位條件優越、經濟基礎好、發展潛力大、用地條件寬松、對區域經濟具有較強的帶動能力的小城鎮進行重點投資建設，保證小城鎮的有序發展。
惠州的每個鎮的規劃都要突出特色，要形成自己的風格，充分考慮經濟社會和人的全面發展需要，努力保留農村的優點，引入城市的優點，科學劃分居住、服務、產業等功能區，形成布局特色；在建筑設計上，運用先進的設計理念，建筑造型、外沿風格要新穎、美觀、協調、統一，形成鮮明的建筑特色；要注重歷史文化遺存的保護，尋根求源，形成各自的文化特色；要按照建設環境友好型、資源節約型社會的要求，統籌考慮基礎設施和生態建設，新城鎮的環境要非常優美，綠化要非常好，從而形成嚴格的生態特色。
（二）規劃城鎮體系，設置功能分區
所謂城鎮體系規劃，就是要通過區域人口、產業與城鎮的合理布局，協調體系內各城鎮之間、城鎮與體系之間、體系與其外部環境之間的各種經濟、社會方面的聯系，運用現代系統理論與方法，促進區域經濟、社會和環境綜合效益最優化，實現體系整體利益的不斷增長。通過城鎮體系規劃，綜合分析小城鎮所處的特定環境與其所具備的地理位置、文化背景、資源狀況等特殊條件，合理確定小城鎮在區域中的功能、地位與作用，進一步確定小城鎮的性質、發展方向與規模。按照“農區城市化、城市現代化、城鄉一體化”的發展思路，構建分工有序、布局合理、功能完善、結構協調的4級城鎮體系：縣城城關鎮——中心鎮——般鎮——中心村，鎮區布局不僅要確保各組成要素和自然要素在平面布局上合理，而且要達到在空間上相互協調，塑造良好的空間環境。
惠州鄉鎮發展規劃布局要堅持“功能分區明確、優化布局結構”的原則，處理好生產、生活、休憩、交通四大要素的關系，要明確行政、科教、商業、居住、文娛、醫療用地以及工業、農業用地，打造行政園區、農業園區、工業園區、物流商貿園區、科技教育園區、居住園區、休閑娛樂區等七大園區，各功能區建筑要做到高低錯落，風格各異，品位各具特色，并考慮盛行風向、河流、原料、市場和交通等因素的影響。各功能區要嚴格區分，避免混雜，功能區之間要用綠地或自然景觀隔離，并可以設立商業生活街或休閑自然風景區等。
（三）加快中心鎮的建設，發揮其示范作用
2009年惠州全市已上報20個鎮作為中心鎮，要把選擇發展以上中心鎮作為該市城鎮化的工作重點，對中心鎮的城鎮規劃、基礎設施建設、城鎮管理、工業園區企業審批、行政事務管理、土地利用、管理體制等實行政策優惠和傾斜，對條件成熟的經上級批準賦予縣級經濟管理權限，試行建立鎮級財政和鎮級金庫。要充分發揮中心鎮在產業結構調整、農村勞動力轉移、產業優化升級輻射等的示范帶頭作用，形成有區位優勢和產業優勢的城鎮發展群，推進農村二、三產業的發展。
（四）因地制宜，發展小城鎮特色經濟
要根據區域范圍內的條件、特點和地域分工的客觀要求，實行合理的分工和協作，選擇和培育有競爭力的優勢產業，發展各具特色的鄉鎮經濟，取得一業旺全鎮的效應，如吉隆、黃埠以鞋業帶動發展，長寧依托羅浮山旅游資源提出農業立鎮、工業強鎮、科教興鎮、旅游旺鎮、依法治鎮的發展思路。發展小城鎮經濟要與農業產業化結合起來，在一些農產品具有一定規模的鄉鎮。小城鎮建設要下大力氣建立和完善農業服務體系，不斷提高全市農業產業化經營水平。
1.廣開融資渠道，完善市政設施
惠州鄉鎮區域發展要建立政府、企業、個人、外資等多種渠道的投資機制，貫徹誰投資、誰經營、誰獲利的原則，盡可能實行城鎮市政建設商品化，條件成熟的地方可以走以地生財、以財招商、以商引商滾動發展的路子。如水口鎮完善市政設施采取政府給施工單位少量資金，出讓規劃區土地作價、拖欠施工單位部分資金，讓施工單位帶資搞建設的滾動發展，取得了市政設施的完善，這種經驗值得借鑒。
2.切實抓好工業園區和住宅小區建設
惠州鄉鎮發展鄉鎮企業與小城鎮建設結合起來，促進工業化與城鎮化協調發展。對小城鎮的工業園區建設，可采取原地納稅、原地統計產值、管理費返還等辦法，積極鼓勵鄉鎮企業向小城鎮工業園區集聚，推動鄉鎮企業集約經營，規模發展。要在用地、人口遷移、服務設施等方面采取優惠措施促使鄉鎮企業向工業小區集中。
（五）統一規劃，堅持“高起點、高標準”的原則，
惠州鄉鎮區域發展要做到規劃一步到位，建設逐步實施，綜合考慮城鎮定位、人口發展、產業規模等方面的情況，按照“因地制宜、合理安排、揚長避短、發揮優勢”的原則進行規劃、布局，分類別、分地區、分時期逐步實施。科學的鄉鎮規劃，應當同本地區經濟社會發展戰略及長期經濟規劃相銜接，應當是全面協調的發展規劃，其中既包括經濟、社會、環境的協調，一、二、三產業的協調，各個產業與基礎設施的協調，物質文明和精神文明建設的協調，也包括該鄉鎮與周邊鄉鎮、區域內的各鄉鎮之間的協調。同時，一個地區城鎮體系的規劃，還要與國家上級有關專門規劃如國土規劃、交通網絡規劃、環境規劃相銜接和協調。另外，還要認真做好小城鎮道路交通、供水、排水、電力、電信、燃氣、供熱、環保、環衛、防災等專業規劃和綜合管網規劃，并做到相互銜接、協調統一、空間布局合理有序，為專項工程設計提供依據。還要制定適合本地區的產業發展模式，產業布局必須合理利用資源，保護生態環境，發展循環經濟，提高土地、水等資源的綜合利用效率。
五、結語
新型鄉鎮區域發展的本質就是要改善居民的工作和生活環境，因此，在新鄉鎮的規劃建設中，決不能以破壞環境為代價。一定要克服那種“近視癥”、“要錢不要命”的思想和以鄰為壑的不道德行為，一定要對環境污染、水土流失、文化毀損、交通惡化、社區干擾、景觀雜亂等環境危害和破壞性危害可能引起的不良后果充分加以控制。對進入新鄉鎮的工業項目要作出環境影響評價，科學地預測污染的性質、數量和空間，并進而決定能否設置和應采取的污染治理和其他環保措施；要從新鄉鎮的盛行風向、河流的流向等因素考慮環境污染的影響，合理布置新發展的鄉鎮產業門類和規模；對于開發可能引起的種種不良環境后果，預先規定必要的環境補償措施；要按照國家環境保護法制定本鄉鎮詳盡的環境保護管理方法，堅持經濟建設、城鄉建設與環境建設同步規劃，同步實施，同步發展，新建的建設項目都要有環境保護規劃和要求；要積極治理“三廢”，防止環境負荷超過容量。總之，要為實現鄉鎮區域發展與資源、環境、生態的協調發展做出科學的總體規劃，才能適應現代化建設的內在要求。
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