公共利益的擴張

公共利益的擴張

　　公共利益的擴張

　　[摘要]公共利益是一個歷久彌新的話題，經過幾百年的演變與發展，其內涵已經發生了巨大變化。

　　本文以公共利益為切入點，與個人利益進行比較分析，說明某些情況下公共利益的不斷擴張是對個人利益的侵害。

　　希望理論界與立法者對公共利益作出明確的界定，防止公共利益被隨意地進行擴張性解釋，同時各行政主體也要認真對待并保護行政相對人的個人利益。

　　[關鍵詞]公共利益 個人利益 擴張

　　公共利益一詞，最初是由群體利益發展而來的，隨著社會的不斷進步，不同類型國家的出現，它的內涵、外延、表現方式和實現的途徑皆各有特色，其內容也越來越豐富。

　　翻開我國的法律，在憲法、行政法、刑法、民法等各部門法律規范中，始終出現公共利益這個法律名詞，尤其在公法性質的部門法當中，出現的頻率更高。

　　一、公共利益的內涵

　　公共利益是一個典型的不確定的法律概念，所謂不確定法律概念，是德國法上的用語，是指法律規范的法律要件中存在著一些內容特別空泛及不明確的法律用語。

　　[1]從哲學的角度來說，公共利益的實質是公共理性與利益多樣化對抗的一種平衡，平衡點的波動引發了公共利益判斷上的模糊性。

　　故只能從側面來探究公共利益的內涵。

　　(一)公共利益與個人利益的相對性

　　從字面上看，公共利益具有整體性、綜合性、社會性。

　　整體性主要體現在“公共”二字上。

　　所謂公共，即代表了不確定的多數人。

　　所謂綜合性，是指在這個多數人的集合體中，各個主體的利益存在著共通性，通過社會媒介，把各個差異性的個體利益融合在一起，形成一個較穩定的利益集合體。

　　社會性指公共利益是由所處的社會環境形成的，不能脫離當時的社會關系和社會環境而獨立為空中樓閣，而且隨著社會的發展，公共利益也會反映出當時社會的特點。

　　而個人利益即是一種簡單的個體利益，具有零散性、獨立性和社會性。

　　零散性是由作為個體的主體地位決定的，每位公民皆是國家和集體中的單一組成元素，是群體最基本的構成單位。

　　獨立性取決于社會對每個主體法律地位的認可。

　　社會性則是因為“人是社會關系的總和”。

　　每個主體所有的物，需有同社會他人進行交換的可能方顯示出物的價值，這種價值即為一種利益。

　　馬克思指出：“公共利益不僅是作為一種‘普遍的東西’存在于觀念中，而且首先作為彼此分工的個人之間的相互依存關系存在于現實之中。”[2]因此，公共利益反映的是一種更為普遍的、宏觀的利益集合體，而個人利益只是公共利益中的一個構成要素，因此兩者是相對的概念。

　　(二)公共利益并非多數個人利益的簡單相加

　　現代憲政理論和實踐已經表明：僅僅以人數的多寡來界定公共利益是十分錯誤的，同樣會造成多數人對少數人的暴政。

　　因此法律在規定何為公共利益時應綜合平衡各種利益，包括私人之間、私人與公共之間、公共與公共之間的利益關系。

　　尤其在公法性質的部門法中，在注重公共利益的基礎上，不能忽略私人利益和少數人的利益。

　　我國學者葉必豐教授指出：“公共利益是對個人利益的集合、分配和維護。

　　”[3]即公共利益是個人利益的一種組合與融合，并進行有序的調整，進而獨立于社會之中，有其獨立存在的功能與效用。

　　契約論的觀點認為，公共權力源于公民個人對權利的一種部分讓渡。

　　此解釋的邏輯起點是公共權力是公民自愿讓與的部分權利的綜合體，但并不等同于這些零碎權利的簡單相加。

　　公共權力的存在是為個人權利的實現提供保障。

　　權利和權力之下，必有利益的存在。

　　公共權力之下是公共利益，個人權利之下是個人利益。

　　因此個人權利的讓渡即相當于個人利益的讓渡。

　　公共權力經過對個人權利的綜合，把符合國家正義、社會公平、個人道德的內容進行全面的融合，并重新排列組合而成，通過公共利益外在地表現出來。

　　(三)公共利益為個人利益的實現創造條件

　　盡管在某些特別領域中，公共利益與個人利益存在對立和沖突，甚至有此消彼長的趨勢，但這是不可避免的，任何事物都是在相互沖突中發展壯大起來的。

　　但同時也說明，兩者在新的社會環境下，正在進一步地相互融合，相互協調，并逐步發展，逐步完善。

　　實際上，在絕大多數情況下，公共利益并未壓制、取代個人利益，而是為個人利益的實現奠定基礎、鋪平道路，在實現公共利益的同時，也帶來了豐厚的個人利益。

　　因為公共利益包含著個人利益，公共利益就是各單個社會主體相同或共同的個人利益的集合。

　　因此，公共利益的實現在很大程度上也反映了個人利益的實現。

　　按照葉必豐教授的觀點，個人利益是由單個社會成員所有合法的特殊利益和共同分享的公共利益所組成。

　　公共利益越多、發展得越快，需從個人利益中提取的份額就越少，可供分配給社會成員享受的利益就越多。

　　[4]同時，因為個人利益與個人利益之間也存在著種種沖突和矛盾，這就需要一個處于中立地位的力量來緩和沖突，維持社會秩序，而公共利益正合其意，從而為個人利益與個人利益關系的穩定、個人利益與個人利益的平衡起到調節作用。

　　二、公共利益擴張的原因分析

　　法律經過長足的發展，公共利益這個法律名詞頻繁出現于各個部門法之中，尤其到了當代，公共利益成為政府各種行政行為的“黃金理由”。

　　“為了公共利益的需要”――許多行政活動皆以此為依據，一定程度上限制了公民的個人利益，法院也以公共利益屬于行政機關的自由裁量權限范圍，是行政機關的合理行政的范疇為借口，不予受理此類案件，導致公民權利救濟的最后一條道路被封死，從而激化公民與政府之間的矛盾。

　　究其根源，主要是體現在以下兩個方面：

　　(一)公共利益的泛化

　　由于公共利益概念與范圍的不確定性，加上立法技術等問題，法律只能對公共利益作出原則性的規定，其范疇與內容并不明確，缺失對公共利益進行判斷的標準，致使公共利益缺乏操作性與可評估性，所以對公共利益的解釋權、判斷權實際上被各級政府所控制，而自公共權力產生之日起便有擴大與膨脹的傾向性，因此一旦公民質疑，政府基本傾向是擴大公共利益的范圍，以避免不必要的沖突與訴累。

　　由于公民對公共權力有著天然的敬畏心理，各級政府恰好利用公民的信任與敬畏，一旦某些具體行政行為即將侵害到公民、組織的財產和其他利益時，便以公共利益為理由，把本政府利益、本部門的狹隘利益都盡量往公共利益上解釋，其涵蓋的范圍與內容就被無限制地擴大。

　　(二)程序上的不完善

　　按照行政法中程序正當原則的要求，一項具體的行政行為在決定之前必須告知行政相對人事實和依據，在決定過程中應該聽取相對人的陳述和申辯，在決定做出之后應充分告知相對人的救濟途徑和救濟方式。

　　而遺憾的是，各級政府做的還遠遠不夠，根本未實現法律的要求。

　　近幾年在各個城市掀起的舊城改造熱中，政府關于拆遷補償標準的內容很少被公布于眾，很多政府往往考慮開發商的要求進行評估、確定補償標準，從中收取可觀的土地轉讓費，導致一系列沖突的發生。

　　公民的知情權被侵害，個人的利益受到損失。

　　古典憲政理論認為，在公益與私益發生沖突的情況下，為了維護公益，可以對私益有所限制，但在現代憲政理念下，無成本或者低成本來換取個人利益，以滿足、實現公共利益的觀點早已經遭到質疑和挑戰，甚至完全反對。

　　值得慶幸的是，隨著新世紀的到來，各種新興通訊渠道的暢通，全國人大在加快立法步驟的同時，向全國各界人士公開立法過程中的各項信息并廣泛征求意見，并適時采納其中合理合法的廣大公民的意見。

　　三、充分保障個人利益

　　這是一個權利的時代，在這個時代里，我們追求自由與民主，主張正義與公平，積極尋求屬于自己的合法權利，現代民主社會的公民不應該因追求利益而羞愧，反應以此為榮，因為追求自己的合法利益是法律賦予每個人的權利。

　　德沃金說：“社會的普遍利益不能成為剝奪權利的正當理由。即使討論中的利益是對于法律的高度尊重。”[5]要限制某項權利，按照德沃金的觀點，至少應該具備以下三個理由：第一，最初被法律承認的權利所要保護的價值并未處于現實危險或者潛在危險的威脅之中，故不值得或者說不必要對它加強保護。

　　第二，強硬意義上的權利會與該權利相沖突，但強硬意義上的權利處于更優越的地位之上，故需要對該權利進行限制。

　　第三，若不限制，該權利將會侵犯到他人乃至社會的利益，此時社會成本太高，故需要限制。[6]

　　根據以上三個標準，個人權利與公共權力相比，更應該受限制的是公共權力而非個人權利，因此個人利益受到公共利益的限制與侵害完全歪曲了德沃金的理論。

　　按照價值位階理論，將兩者進行對比，即使得出公共利益高于個人利益的結論，也不能簡單地來個“奧卡姆剃刀”，只承認一個確實存在且更優的價值，凡干擾這一價值的其他存在都是無用的累贅而一律取消。

　　這種一刀切的武斷方式只能更加凸顯公共利益與個人利益之間的差異性，導致個人權利與公共權力的矛盾日益加劇。

　　總之，在不得不犧牲個人利益的情況下，應該充分考慮以下兩個原則：

　　第一，底線利益。

　　當公共利益侵害到公民個人利益時，因有些利益是個人生活所必需的，除非得到替代性利益，否則，任何公共利益皆不得成為傾軋個人利益的正當理由。

　　因為此利益涉及到的是公民的基本人權和國家、社會正義的普世價值。

　　第二，充分原則或利益相當原則。

　　對個人利益的補償應該與受損的利益相當，包括在質上的相當與在量上的相當。

　　質上的相當比如替代性住房應該與被拆遷的住房的建筑質量上的相當，量上的相當比如替代性住房的空間大小應該與原來的相當。

　　如今公共利益與個人利益矛盾最深的即在于此，各種補償金和賠償金皆遠遠未達到受損的市值。

　　四、結論

　　誠然，公共利益的問題是疑難復雜一些，令立法者與執法者無所適從，但這并不能作為隨意擴張它的理由，更不能為了小部分利益而以機構利益之名侵吞個人利益。

　　公共利益概念的難以界定也不是規避它的借口，而應該從理論上，對公共利益進行完整、成熟地闡述和分析，在實踐上，個人利益至上，同時充分考慮與公共利益相關的其他因素。

　　以理論作支撐，最終實現公共利益與個人利益的和而不同，讓公民個人不因其權利的受損而失去追求公平正義、個人尊嚴的勇氣和希望。

　　【參考文獻】

　　[1]陳新民.行政法總論[M].臺灣:自刊2003版,194-195.

　　[2]馬克思恩格斯全集[M](第三卷).北京:人民出版社,1960.37.

　　[3]葉必豐.行政法的人文精神[M].武漢:湖北人民出版社,1999.

　　[4]葉必豐.論公共利益與個人利益的辯證關系.

　　[5][6]羅納德•德沃金(著),信春鷹,吳玉章(譯).認真對待權利[M].中國大百科全書出版社,1998.255,268.

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