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財政金融推動農業供給側結構性改革的研究論文
摘要：在分析財政金融推動農業供給側結構性改革的必要性及農業供給側結構性改革的方向和著力點的基礎上，提出財政金融推動農業供給側結構性改革的一些建議：充分發揮財政資金的保障與引導作用，進一步加大財政資金支農投入力度，增加農村公共物品的有效供給，進一步完善多元化的財政補貼政策；充分發揮政策性金融的引導與推動作用，側重于農村準公共產品及重大農業項目的投資；充分發揮商業性金融對農業供給側結構性改革的大力推動作用，側重于為農業結構調整及各類農業生產經營者等提供金融支持；充分發揮農業保險對推動農業供給側結構性改革保駕護航的作用。
關鍵詞：農業供給側結構性改革；財政；政策性金融；商業性金融；農業保險
中圖分類號： F320.2 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）19-0068-04
基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金（編號：15YJC790082）；江蘇省高校哲學社會科學重點項目（編號：2017ZDIXM168）。
作者簡介：仝愛華（1981—），女，山東菏澤人，碩士，講師，主要從事農村金融研究。E-mail：tongaihua12@163.com。 2015年12月，中央首次提出“農業供給側結構性改革”，2016年中央一號文件明確提出在農業現代化的發展中要加大創新驅動力度，推進農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式，保持農業穩定發展和農民持續增收。2017年中央一號文件再次強調深入推進農業供給側結構性改革，并從優化產品產業結構、推行綠色生產方式、壯大新產業新業態、強化科技創新驅動、補齊農業農村短板、加大農村改革力度等6個方面作出了重要部署。推動農業供給側結構性改革是我國當前農業發展的必然選擇。農業供給側結構性改革的推進涉及到土地、資金、技術等生產要素的重新配置，其中資金發揮著引導其他生產要素配置的重要作用。資金投入在推動農業供給側結構性改革中發揮著至關重要的作用。本研究主要圍繞財政金融推動農業供給側結構性改革的必要性、財政金融支持農業供給側結構性改革的方向及重點支持領域展開探討，并從財政金融方面提出一些對策和建議來更好地推動農業供給側結構性改革。
1 財政金融推動農業供給側結構性改革的必要性
1.1 深入推進農業供給側結構性改革的必要性
農業供給側結構性改革以提高農業供給體系質量和效率為核心，以確保農產品有效供給、增加農民收入、滿足消費者需求為目標，推動我國農業生產要由過去的數量優先轉到質量數量并重上來，推動我國農業生產由過去注重生產效益轉到生產效益、社會效益、生態效益并重上來，著力提高我國農業的可持續發展能力和農業綜合競爭能力。推進農業供給側結構性改革的必要性主要表現在以下幾個方面。
1.1.1 推進農業供給側結構性改革是提升農產品質量、更好滿足消費者需求的必然要求 我國農業經過多年的發展，農產品數量基本充足，而農產品質量卻有待進一步提升，還不能很好地適應社會消費需求安全程度高、質量好的要求，還存在高質量、優質農產品供不應求，質量不高的農產品又供大于求的現象。隨著人們生活水平的提高，逐步由“溫飽”向“小康”過渡，人們對農產品質量提出了更高的要求，在吃飽的基礎上，更加追求吃得安全放心、健康營養。可見，推動農業結構性供給側改革是有效提升農產品質量、增加優質農產品供給，更好地滿足消費者需求的必然要求。
1.1.2 推進農業供給側結構性改革是緩解農業發展資源環境壓力、改善農業生態環境的必然要求 改革開放以來，我國農業生產得到很大的發展，取得了舉世矚目的成績。但在農業發展中也面臨著化肥、農藥、除草劑、殺蟲劑、食品添加劑等農用物資的過量及低效使用問題，農業規模化養殖廢棄物的不合理排放問題及工業生產廢棄物的不合理排放等問題，導致一些地區出現了土地污染、水污染和空氣污染，不同程度地破壞了農業生態環境，嚴重影響了農產品的質量安全和農業可持續發展。推進農業供給側結構性改革、推動農業生產逐步采取生態環保方式，是緩解我國農業發展所面臨的資源環境壓力、改善農業生態環境的必然要求。
1.1.3 推進農業供給側結構性改革是降低農業成本、提升我國農業綜合競爭力的必然要求 隨著農村土地流轉的加快、適度規模經營的推進，一些農業企業、農民專業合作社、家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體的農產品成本較高，其中土地租金成本、人力成本、物化投入成本均較高。由于我國農產品生產成本較高，農產品價格也相應較高，而國際農產品價格相對較低，國內外農產品價差越來越大，大豆、玉米、棉花、糖料等農產品進口規模不斷擴大，出現了“洋貨入市，國貨入庫”的問題，呈現出生產量、進口量、庫存量“三量齊增”的現象[1]。說明我國農業綜合競爭力不高，亟待進一步提升。可見，推進農業供給側結構性改革是降低農業成本、提升我國農業綜合競爭力的必然要求。
1.1.4 推進農業供給側結構性改革是提升我國農業綜合效益、增加農民收入的必然要求 我國部分地區農民還面臨農產品增產不增收的問題，“個體理性與集體非理性”“谷賤傷農”現象時有發生，農業生產所面臨的價格風險較突出。同時，我國農業的綜合效益有待進一步提升，由于長期以來我國農業生產較注重生產效益，社會效益和生態效益有待進一步提升。推進農業供給側結構性改革，發展優質、高效、生態農業，促進農村一二三產業融合發展，優化農業結構，是提升農業綜合效益、增加農民收入的必然要求。
1.2 財政金融推動農業供給側結構性改革的必要性
從優化產品產業結構、推行綠色生產方式、壯大新產業新業態、強化科技創新驅動、補齊農業農村短板、加大農村改革力度等方面深入推進農業供給側結構性改革，必然涉及到土地、勞動力、技術及資金等農業生產要素的重新配置，須要減少高庫存類農產品生產要素的供給，引導更多的生產要素流向農業中亟需發展的農村基礎設施、農業生態環境保護、農業技術等短板領域。在諸多生產要素中，資金發揮著資源配置的引導作用，資金的配置在一定能程度上決定著農業供給側結構性改革的成敗。因此，農業供給側結構性改革離不開財政與金融的參與和支持。財政金融支持農業供給側結構性改革的政策直接關系到資金的流量與流向，對推動農業供給側結構性改革至關重要。通過財政金融支持政策，可以在農業供給不同領域和環節針對性地配置資金，并通過資金的配置帶動土地、勞動力、技術等其他資源的優化配置，引導農業生產要素投向農業供給側結構性改革中最需要的領域，以更好地推動農業供給側結構性改革的順利進行。endprint
2 深入推進農業供給側結構性改革的著力點
在充分認識到推進農業供給側結構性改革的必要性和緊迫性的基礎上，還要進一步明確深入推進農業供給側結構性改革的著力點，以更好地推動農業供給側結構性改革。推進農業供給側結構性改革應以確保安全優質農產品的有效供給，增加農民收入，提高農業綜合競爭能力和農業綜合效益，提高農業的生產效益、社會效益和生態效益為目標，著眼于促進農業科技發展，加強農村基礎設施建設，改善農業生態環境，優化農業結構及促進農村一二三產業融合發展，優化農用物資生產和供給，注重農產品生產環節，完善農產品質量安全監管和追溯體系，從而促進農業供給側結構性改革目標的順利實現。
2.1 以農業科技為支撐
要高度重視農業科技在推動農業供給側結構性改革方面所發揮的重要作用。通過推動農業科技的創新與推廣，為農業供給側結構性改革提供強有力的支撐。首先，要大力支持農業科技創新，強化創新推動農業供給側結構性改革。要重點支持農業重大基礎科學、農業前沿核心技術方面的創新，突破生物育種、生態環保、智能農業等領域的關鍵技術。在育種方面，不能再單純地把高產作為育種的目標，要把追求優質、高產列為主要目標[2]。重點加強高效集約農業技術、農業生態技術、農業信息化技術、農產品精深加工技術和現代農產品儲運技術的研發。其次，加大農業科技的推廣與應用力度。大力開發和推廣節能、節水、節藥等節約型實用技術及高效集約農業技術，促進農業投入品減量、產出增效[3]。大力推廣農業生態技術，在合理施用有機肥的基礎上，大力推廣測土配方施肥技術，推廣應用水溶性肥、生物有機肥和水肥一體化技術；重點推廣物理防治、生物防治等技術來防治農業病、蟲、草害等[4]。
2.2 完善農村基礎設施
加強農村基礎設施建設，為更好地推進農業供給側結構性改革奠定物質基礎和良好的外部環境。首先，要進一步增加投資力度，推進節水高效型農田水利設施、防汛抗旱設施等農業基礎設施建設，進一步提高農業抵抗風險的能力。其次，進一步加快農村道路、農村物流基礎設施建設，大力推進農村倉儲基礎設施建設，特別要加強鮮活農產品冷鏈物流基礎設施建設，推動互聯網與農業的融合發展。再次，支持完善農村公共服務設施建設，著力推進農村信息化建設[4]。加快農村物聯網、大數據、移動互聯等基礎設施建設，提高農村網絡覆蓋密度和服務質量，促進信息農業和智慧農業的發展。
2.3 改善農業生態環境
強化農業生態資源保護，改善農業生態環境是農業供給側結構性改革的一個重要方面，也是提供安全高質量農產品的必要前提。各級部門要認真貫徹落實《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，切實采取措施改善農業生態環境。要從源頭上嚴防水土污染，并強化水、土、空氣資源的保護與污染治理的力度。一方面，支持探索實行耕地修養生息制度，地方政府要根據國家相關政策精神，有計劃、分步驟地整治與修復生態脆弱、污染嚴重、肥力下降明顯的耕地[3] 。目前，我國在“種地要養地”方面的法律法規還存在大量空白，需要對掠奪性使用土地的做法進行制約，將養地的重要政策措施法制化、制度化，同時加強進行日常的檢查評估[2]。另一方面，支持嚴格水資源管理，采取多項措施嚴禁污染農業用水，并有效治理已被不同程度污染的農業用水，確保農業用水的優良安全。另外，還要大力支持發展循環農業、綠色農業、有機農業，提高農業資源綜合利用、循環利用水平，開展全程清潔生產，減少農業生產投入品對環境的污染，支持推進種養業廢棄物資源化利用、無害化處理[5]。
2.4 優化農業結構
優化農業結構，促進農村一二三產業融合發展，為推動農業供給側結構性改革提供動力。保障國家糧食安全是農業結構性改革的基本底線，要確保谷物基本自給、口糧絕對安全，在采取有效措施切實保證耕地面積不減少的基礎上，積極建設高標準現代農業產業園，改良耕地質量，并通過農業技術的提升提高農產品產量。各地要結合當地的自然條件、地理位置、道路交通、生產條件等實際情況，優化農業結構，促進一二三產業融合發展。首先，加快農業生產、農業生產性服務業、農產品產地初加工等農村內部產業深度融合發展，延伸農業產業鏈。其次，促進農業與工業深度融合，積極發展農產品加工業，特別是大力支持主產區發展農產品精深加工，加快消化糧食庫存，也有利于提高農產品的附加值[4]。最后，大力發展農產品電子商務、休閑農業、旅游觀光農業和采摘農業，推進農業與旅游、教育、文化、健康等產業深度融合。
2.5 優化農用物資生產和供給
推動農業供給側結構性改革的一個重要方面就是深入推進農用物資供給側結構性改革，為農業供給側結構性改革的推進打下良好的基礎[6]。規范農用物資生產企業的生產行為，引導其轉型發展，從源頭上杜絕無機化肥，高毒、高殘留農藥的生產與供給。限制化肥生產企業生產無機化肥，引導其研發、生產生態環保，有利于改善土壤的有機肥，結合測土配方施肥技術引導其生產，更好地滿足不同區域需要的差別性有機肥；切實杜絕高毒、高殘留農藥的生產，加大生物農藥的研發和推廣；加大可降解薄膜的生產與推廣，以減少白色污染的發生[2]。在養殖業飼料生產方面，制定嚴格的生產標準，切實杜絕添加銅、鋅、砷等重金屬元素。
推進主要農業生產資料追溯體系建設，以農藥、獸藥、飼料、肥料、種子等主要農業生產資料登記、生產、經營、使用環節全程追溯監管為主要內容，建立農業生產資料電子追溯碼標識制度，實施全程追溯管理[7]。為推動農業供給側結構性改革提供優良的農用物資，為提供質量安全的優質農產品打下良好的基礎。另外，在提供優質環保農用物資的基礎上，還須加強農用物資的使用指導，使各農業生產經營者可以科學合理地使用各類農用物資，以最大限度地減少其負面影響。這樣不僅有利于改善農業生態環境，還有利于提高農產品質量。
2.6 注重農產品生產環節
以農業生產經營者為核心，注重農產品生產環節是有效保證農產品質量的關鍵。推動土地流轉，促進多種形式的適度規模經營是一個漸進的過程，普通農戶與新型農業經營主體在一段時間內都是農業生產的主體。每個從事農產品生產的農業經營者，都應該以提供質量安全的農產品為己任，在此基礎上追求經濟效益。endprint
要引導各類農業生產經營主體進行規范化、標準化、信息化生產。在種植業方面，在糧食主產區大力推進高效、環保、標準化農田建設，大力推進設施蔬菜園藝類農作物標準園建設。在養殖業方面，大力推進畜禽標準化規模化養殖場建設、水產健康養殖示范標準場建設。健全從農田到餐桌的全程標準化體系，深入推進農業標準化整體推進示范工作，將相關標準和技術規范集成轉化為符合當地生產實際的簡明操作手冊和明白紙，要讓農業生產經營者看得懂、好使用，提高廣大生產經營者的標準化生產能力以及質量安全意識[7]。
切實采取一些措施督促和指導農業企業、農民專業合作社、家庭農場、種養大戶、“新農人”等新型農業經營主體率先實施標準化生產，切實保證農產品質量的安全。“新農人”作為新型農業經營主體之一，由于其所具有的生態農業理念及互聯網思維等特征，使其成為農業供給側結構性改革的先行者和引領者。因此，要積極采取多種措施更好地促進“新農人”的發展。
2.7 建立健全農產品質量安全監管和追溯體系
進一步建立健全農產品質量安全監管和追溯體系，強化農產品質量的安全檢測監督，以有效保證農產品的質量和安全。規范農產品質量認證機構的行為，以確保認證農產品質量的市場信譽[8]。在各類農產品上市銷售前進行質量檢測，測定并標明農產品的質量等級及成分含量，嚴禁質量不達標的農產品上市流通。還要強化相應農產品認證后的監管，加大不定期的抽檢比例和頻率，發現問題從嚴處罰，并指導其進行安全化生產，確保農產品質量安全，對再次發現問題者禁止其繼續從事農產品生產。同時，須進一步完善農產品質量安全追溯管理制度，建立全國統一的追溯標準，通過農產品信息追溯碼可以查到農產品的相關信息，確保農產品的安全性。
3 財政金融更好推動農業供給側結構性改革的對策建議
農業的供給側結構性改革離不開資金的投入，資金投入的數量和方向直接影響農業供給側結構性改革的質量和效益。財政金融作為農業投入要素中資本要素的重要供給者，是推進農業供給側結構性改革的重要手段。農業供給側結構性改革的方向和主要著力點也指明了財政金融支持農業供給側結構性改革的方向和重點領域。財政金融支持政策要以有效推動農業供給側結構性改革為目標，重點支持農業科技創新和技術推廣、農業生態環境優化、農業基礎設施建設、高標準農田建設、農業結構優化、農用物資生產企業、農業生產經營主體等。通過充分發揮財政金融對資金配置的導向作用，有效發揮對土地、勞動力、技術等其他農業生產要素配置的引導作用，有利于促進推動農業供給側結構性改革的順利進行。深入推進農業供給側結構性改革，須要充分發揮財政資金的保障與引導作用，政策性金融的引導與推動作用，政策性農業保險的保駕護航的作用及商業性金融的大力推動作用。
3.1 充分發揮財政資金推動農業供給側結構性改革的的保障與引導作用
進一步加大財政資金投入農業的力度，為推動農業供給側結構性改革提供有力的保障和支撐。一方面，確保農業基礎科學研究、農村環境保護等農村純公共產品的有效供給。進一步加大農業基礎科學研究的資金投入，推動生物育種、生態環保、農機裝備、智能農業技術的發展。進一步加大對土地、水源、空氣等農業生態環境保護和治理方面的資金投入，改善農業生態環境。要從國家層面出臺耕地休養生息保護機制，推行農作物輪作、間作、套作模式，安排專項資金專門用于耕地的修養生息，有效提升耕地質量。另一方面，加大農業科技成果推廣、農田防護林、病蟲害的防治、農田水利、農村道路、中低產田改造等農村準公共物品的投資力度，引導更多資金投入到這些領域，更好地推動農業供給側結構性改革。
進一步完善財政補貼政策，發揮推動農業供給側結構性改革的引導作用。首先，進一步加大農作物良種補貼、種糧農民直接補貼、農資綜合補貼“三補合一”力度，提高農民從事農業的積極性。同時，探索建立以綠色生態為導向的農業補貼政策，加快建立與轉方式調結構相適應的財政補貼政策體系。建立健全激勵提升土壤有機質的補貼政策，切實采取有效措施鼓勵秸稈還田、施用有機肥，提升土壤有機質，提升耕地質量。一方面，加大對生產生物有機肥料企業的補貼力度，充分利用各種養殖廢料，加大有機肥料的研發和推廣。另一方面，要引導農業生產經營者采用綠色生態的新型農業生產方式，加大改良農村生態環境的補貼力度，尤其對追求農產品安全和生態和諧、敢于創新的“新農人”應加大補貼力度。另外，按照“市場定價，價補分離”的原則進一步完善農產品價格補貼政策，農產品價格由市場決定，政府對農民給予直接的差價補貼，既可以充分發揮價格對農業生產的調節作用，又有利于提高農民的積極性，還有利于推動農業供給側結構性改革。
3.2 充分發揮政策性金融推動農業供給側結構性改革的引導與推動作用
政策性金融既有商業性金融的運行機制和效率，又有政府投資注重公益性、基礎性的優點，推進農業供給側結構性改革離不開政策性金融的支持和推動[5]。政策性金融側重于應用性農業技術的研發與推廣、農田水利、農村道路等農業基礎設施建設、農業結構調整等多方面的投資，為農業供給側結構性改革的深入推進提供強有力的金融支持。
充分發揮國家開發銀行和中國農業發展銀行的政策性金融的作用，引導資金更多地投入到推進農業供給側結構性改革最需要的地方。國家開發銀行側重為農田水利、農村道路等農業基礎設施及重大農業項目提供資金支持。中國農業發展銀行一方面要繼續做好糧棉油收儲信貸服務，應盡快適應農產品收儲體制改革，從重點支持國家儲備收購轉向重點支持市場化主體收購，支持多元化市場主體入市收購。另一方面要積極拓展支農領域，加大支持力度，積極支持農業科技進步、高標準農田建設、現代種業發展、農機租賃、農業結構調整、生態環保型農業等新興領域。還要大力拓展供應鏈融資服務，以現有的糧棉油收購企業為核心群體，在為其提供金融服務的同時，還要為企業上下游的農戶和企業提供金融服務。另外，中國農業發展銀行通過建立項目科學規劃、評估、篩選機制，提高決策科學性、準確性，進而提高農業項目建設水平，提升農業供給側質量[5]。
為了更好地發揮政策性銀行對農業供給側結構性改革的引導與推動作用，還須要進一步提升政策性銀行自身的綜合實力，一方面須要不斷完善政策性銀行內源融資和外源融資等多元化的融資機制，另一方面須要不斷完善政策性銀行內部風險防控機制。
3.3 充分發揮商業性金融對農業供給側結構性改革的大力推動作用
推動農業供給側結構性改革所需投入的資金巨大，在增加財政投入、政策性資金投入的同時，還須進一步發揮商業性金融對農業供給側結構性改革的重要推動作用。商業性金融側重為農業結構的調整、農村一二三產業融合發展、生態環保型農業的發展及各類農業生產經營者等提供金融支持。
商業性金融應重點支持體現地方特色和優勢農業產業的發展，并加大農業加工業、農業服務業等領域的投資，促進農業結構優化，推動農村一二三產業融合發展。商業性金融應圍繞綠色農業、循環農業、生態農業加大信貸投放力度，促進生態環保農業的發展。商業性金融還應積極開發擔保方式更多樣、期限更靈活、額度多樣化、利率更優惠、保險與信貸相結合等更具靈活性的多種類型的金融產品，更好地滿足農業企業、農民專業合作社、家庭農場、種養大戶、“新農人”、普通農戶等各類農業生產經營者的金融需求。須要通過發放“農村創業貸款”等多種措施積極支持返鄉農民工、畢業的學生、農業科研院所的科研人員等到農村創新創業。須要進一步加強對農業企業的金融支持力度、不斷拓展金融服務內容，并大力發展以農業企業為核心的農業供應鏈金融，更好地為農業產業鏈上的相關經濟主體提供金融服務，更好地推動農業供給側結構性改革。
商業性金融還要在農村地區進一步增設ATM機、助農取款點等農村金融基礎設施，進一步提升農民獲得金融服務的便利性。同時，商業性金融還要在充分發揮傳統金融方式的基礎上，積極利用互聯網金融的方式為推動農業供給側結構性改革提供資金支持。互聯網金融是推動農業供給側結構性改革的重要抓手，互聯網金融還可以提供一些新的金融支持農業供給側結構性改革的手段，能夠幫助農業生產經營者精準地匹配資金需求，尤其是以P2P、眾籌為代表的模式能夠實現金融資產和人們需求之間的優質匹配、精準匹配[9]，可以為農業生產者提供更多元化的金融需求滿足方式，也有利于推動農業供給側結構性改革。
為了更好地發揮商業性金融對農業供給側結構性改革的大力推動作用，須要進一步完善農村商業銀行、村鎮銀行、小額貸款公司等多元化的商業性農村金融機構體系。同時，還可以通過采取差別化法定存款準備金政策、支農再貸款政策、稅收優惠政策、進一步完善農村金融信用擔保體系和農村金融風險補償機制等措施，鼓勵和引導商業性金融機構更好地為推動農業供給側結構性改革提供金融服務。
3.4 充分發揮農業保險為農業供給側結構性改革的保駕護航的作用
農業保險作為一項重要的轉移農業風險的制度安排，在分散農業風險、補償農業損失方面發揮十分重要的作用。在推動農業供給側結構性改革的進程中，不僅須要投入大量的資金，同時也面臨較突出的自然風險和價格風險。為有效分散農業企業、農民專業合作社、家庭農場、種養大戶、“新農人”、普通農戶等各類農業生產經營者在推進農業供給側結構性改革進程中可能面臨的各種風險，需要充分發揮農業保險對推動農業供給側結構性改革保駕護航的重要作用。
為更好地促進我國農業保險的發展，可以從以下幾個方面采取措施。首先，須要在借鑒其他國家政策性農業保險發展經驗的基礎上，結合我國農業發展及所面臨風險的具體情況，進一步明確農業保險的性質，為政策性農業保險，同時進一步完善政策性農業保險的制度設計，如適當提高保費財政補貼比例、提高保險金額，有利于提高農民投保農業保險的積極性。其次，鼓勵和引導財產保險公司積極探索開展重要農產品目標價格保險、農業收入保險、天氣指數保險、農業巨災保險等農業保險新產品，增加農業保險的覆蓋面，以更好地分散和轉移在農業供給側結構性改革中面臨的各項風險，提高農民應對自然風險和價格風險的能力。最后，進一步加強政策性農業保險的宣傳工作，讓更多的農民認識到農業保險的重要性，積極參加農業保險。通過推動政策性農業保險的發展，更好地發揮對農業供給側結構性改革保駕護航的作用。
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