服務型行政組織變革

服務型行政組織變革

　　奧斯特羅姆等人對官僚制的批評，重點介紹并分析了一些有代表性的重塑官僚制的思想觀點，在此基礎上，提出了服務型行政組織的組織系統的開放性、組織結構扁平化、組織分工團隊化、協調機制多元化、服務方式市場化等變革趨勢。

　　關鍵詞 服務型行政 組織變革 趨勢

　　“在人類的未來，可能會是一種既不同于統治行政也不同于管理行政的服務行政。”應該說，管理行政是統治行政向服務行政轉變的一種過渡形態，服務行政才是人們對政府的殷切期待。

　　無論是統治行政還是服務行政，應該都有與其適宜的組織模式。

　　一、官僚制

　　在當代社會里無論是行政組織還是一般的社會、經濟組織都是以“官僚制”為其組織工具。

　　可以說官僚制是現代文明所內含的維持法律、經濟和技術理性的必要條件或者組織手段。

　　韋伯所主張的官僚制組織有如下特點：

　　（1）在職能專業化的基礎上進行明確的勞動分工;

　　（2）組織內部層級節制;

　　（3）固定的、正式的權限范圍，規章制度嚴明，管理有章可循;

　　（4）人際關系的非個性化和非人格化;

　　（5）系統化的工作程序;

　　（6）晉級和提薪都相對固定，以業務能力和表現為選拔和提薪的依據。

　　官僚制以邏輯和理性為價值取向，批判否決了產業革命初期階段依靠個人獨斷、意氣用事、主觀判定、暴力脅迫和裙帶關系來進行管理的做法，而是寄希望于人的理性，靠制度、法規、正式職務和技術專長來謀求組織的發展和目標的實現。

　　但是，人們對官僚制的批評和批判從未間斷過。

　　甚至韋伯本人后來也開始批評他幫助建立的這一組織工具。

　　綜觀人們的批評，官僚制的弊端和缺陷有：（1）阻礙個體的成熟及其個性的發展;（2）倡導盲從和隨波逐流;（3）忽略非正式組織的作用，沒有將突發事件納入考慮范圍;（4）過時冗雜的權力控制體系;（5）缺乏完善的決策程序;

　　（6）難以有效解決上下級之間尤其是部門之間的矛盾與沖突;（7）內部溝通交流以及創新思維受到壓迫、隔絕和突變;（8）因相互不信任和擔心報復而不能切實有效地利用人力資源;（9）難以吸收創新的科技成果和人才;（10）歪曲個性，使得員工變成陰沉且屈服于制度章程的所謂“組織人”。

　　上述弊端反映？的是官僚制在組織內部協調中的缺陷。

　　當然這些缺陷會嚴重地阻礙組織外部職能的有效發揮。

　　文森特·奧斯特羅姆則從組織與外部的關系的角度對官僚制提出了批評。

　　他指出，當代社會的發展表明“當官僚制組織原則應用于工藝物品和服務提供的場合時，大量潛在的制度缺陷或者制度失敗根源就變得明顯了”。

　　首先，由于大多數公共組織缺乏市場競爭，其領導者及成員對源于管理成本隨公共組織規模增加而增加的規模不經濟不敏感。

　　組織規模增長到一定極限必然產生凈經濟損失或者導致社會回報的降低。

　　其次，以職業發展為目標的公務人員為取悅上司，信息扭曲將難以控制，官僚制組織會變得易于犯錯和遲鈍笨重。

　　更有甚者，具有嚴密的權力等級次序的“金字塔式”的官僚制組織，決定了官僚集團內部利益的一致性和緊密聯系，進而引發集體貪x和集體的腐壞。

　　再次，公益物品僅由官僚組織單方面決定如何供給，一是消費者沒有選擇余地;二是公益物品提供者往往把生產成本部分地轉移到服務的消費者，會導致總體效率的損失;三是公共服務的提供者缺乏服務對象個人偏好和需求變化的信息，難以實現公共行政的“回應性”。

　　二、超越官僚制

　　面對官僚制的諸多缺陷，許多研究組織問題的學者從理論和實踐兩方面提出各種解決辦法，大幅度地修改甚至重塑了官僚制的基本特征，企圖解決組織內個人需要和組織目標之間的矛盾。

　　比如本尼斯所歸納的巴納德和西蒙的“誘導——貢獻交換理論”、利維森的“心理契約”理論、梅奧的“管理者精英”理論、布萊克和穆頓的“管理方格”理論謝潑得、伯恩斯和斯托克等人的“有機結構”理論、德盧克和麥克雷的“目標管理”理論、萊維特的“任務管理”理論和湯普森和圖登的“決策管理”理論。

　　所有這些理論都著眼于組織的內部系統及其人性方面，沒有考慮組織和外部的關系。

　　官僚制最大的弊端是組織內封閉而嚴密的等級結構與外部的開放型社會之間的尖銳矛盾，而組織的內外交流與互動正是服務行政的要義所在。

　　對官僚制組織模式最大的觀念挑戰就是政府組織應該是受顧客驅使和服務向導的政府。

　　政府組織應該是一個反應靈敏的、運用自如的、充滿活力的、善于競爭的服務提供者，而只求嚴格控制容易導致一成不變。

　　從這種觀念出發，對某一特定問題行政人員往往能找到不同于在官僚制行政模式下所找到的解決辦法。

　　比如，官僚制行政組織專注于自己的需要和前途而服務型行政組織則專注于民眾的需求和愿望、官僚制行政組織專注于各個部門的作用和責任而服務型行政組織則在乎組織的整體作用、官僚制行政組織通過自己控制的資源的數量和完成的任務來評價自己而服務型行政組織則通過民眾所獲得的實際效果來評價自己、官僚制行政組織專注于控制成本而服務型行政組織則追求利用成本所創造的一系列價值、官僚制行政組織堅持例行公事而服務型行政組織則善于根據服務的要求改變行動、

　　官僚制行政組織之間為地盤爭斗而服務型行政組織為服務事項而競爭、官僚制行政組織堅持標準程序而服務型行政組織為某一服務目的建立多種選擇方案、官僚制行政組織宣布政策和計劃而服務型行政組織則通過與民眾雙向溝通來評價和完善行動決策、官僚制行政組織的行動計劃和實施相分離而服務型行政組織對前線行政人員充分授權讓他們自己決定如何提高服務質量等等都屬于這種觀念。

　　由此可以看出服務型行政組織在行政理念、組織觀念和權力運行機制等方面都有別于官僚制行政組織。

　　由于這種服務型行政組織模式像官僚制組織一樣具有多面性，只是官僚制組織模式進化的結果，美國行政學家Michael Batzelay和BabakJ·Armajani將這種富有成效的責任型政府組織模式稱之為“后官僚制”行政組織模式。

　　他把這種組織模式的進化觀念概括為：（1）從追求公共利益到追求公民對服務效果的評價;（2）從追求效率到追求服務的質量和價值;從重視行政管理到重視服務的生產;（4）從加強規則控制到強調對規范的理解和靈活運用;（5）從加強責任控制到激發行政人員的責任感;（6）從重視服務成本核算到重視民眾對公共服務的價值取向。

　　該觀點特別強調服務質量的提高和對民眾的服務需求的深入了解。

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