保障部：充分發揮失業保險在化解過剩產能中的作用

時間：2024-11-25 01:05:13 失業保險我要投稿

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　　在 “三去一降一補” 大背景下， “去產能” 無疑將成為我國近期經濟社會發展的一個主要目標和任務。確保化解過剩產能過程中職工 “轉崗不下崗、轉業不失業”，建議進一步發揮失業保險制度的功能。

保障部：充分發揮失業保險在化解過剩產能中的作用

　　2016年5月23日，李克強總理視察武漢鋼鐵公司時指出： “化解過剩產能要保證企業多余人員轉崗不下崗、轉業不失業。”今年年初，國務院連續發布《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，特別對鋼鐵、煤炭兩個行業化解過剩產能實現脫困提出了指導性意見，先后提出“對就業困難人員，要加大就業援助力度，對符合條件的失業人員按規定發放失業保險金”， “穩定現有工作崗位，對采取措施不裁員或少裁員的生產經營困難企業，通過失業保險基金發放穩崗補貼” 等。可見，國家明確了失業保險在化解過剩產能中應發揮積極作用。以上兩個文件也是繼2013年國務院發布《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》后，對具體行業化解過剩產能實現脫困發展再次作出的重大部署。

　　近年來，隨著我國經濟發展步入新常態，部分地區、行業的就業形勢日趨復雜嚴峻。尤其在化解產業過剩的大背景下，職工安置工作又是重中之重，調結構、轉方式以及供給側改革等需要綜合考慮、整體推進，可以說，這項工作關乎產業轉型升級的進程，關乎國企改革、提升企業競爭力并形成新動力，也關乎化解失業風險、兜住民生底線、維護社會穩定。筆者認為，在 “三去一降一補”大背景下， “去產能” 無疑將成為我國近期經濟社會發展的一個主要目標和任務，如何確保化解過剩產能受影響職工 “轉崗不下崗、轉業不失業”，建議進一步充分發揮失業保險制度的功能。

　　早在1986年，國務院頒布實施《國營企業職工待業保險暫行規定》，標志我國失業保險制度正式建立;1999年，我國開始實施《失業保險條例》，明確了失業保險為保障失業人員失業期間的基本生活、促進其就業的基本功能;2010年，《社會保險法》正式頒布，國家以法律形式確立社會保險體系，是我國失業保險制度的又一個里程碑。回顧我國失業保險制度30年實踐發現，其預防失業功能尚未較好發揮，加之《社會保險法》晚于《失業保險條例》頒布，且屬于上位法，因此，《失業保險條例》亟待修訂和完善。

　　總體上，鋼鐵、煤炭等行業化解過剩產能，需要充分發揮失業保險預防失業、促進就業的基本功能。同時，也可以此為契機，加速推進我國失業保險制度改革。

　　在化解產能中安置職工的問題

　　第一，相當一部分企業受影響職工未能享受到失業保險的保障。一方面，現行的《失業保險條例》門檻較高，由于關停企業大部分屬于民營企業，且大部分尚未參加失業保險，導致不能享受失業保險相關政策優惠。另一方面，失業保險獎補條件較高，很多國有企業或者股份制企業雖然為其職工繳納了失業保險，但因近年效益下滑，欠繳、斷保情形極為普遍，因而這些企業無法享受失業保險補貼。

　　第二，失業保險基金使用效率低，統籌層次較低且調劑困難。一方面，失業保險基金連年結余且結余的量極大，失業保險基金使用效率較低，目前制度尚未惠及農民工群體，基金擴大支出的幫扶政策成效尚不明顯。另一方面，失業保險基金統籌層次較低，即使省內調劑使用也較困難。以吉林省為例，長春市失業保險基金結余較大，而通化市因通鋼效益持續下降、失業保險基金支出大幅增加，失業保險基金嚴重不足，一省之內的失業保險基金無法調劑使用，這一問題比較突出。

　　第三，失業保險制度的基本作用和功能尚無法得到充分發揮。一方面，失業保險促進就業的作用發揮不足，很多受影響企業普遍反映，在化解產能過剩的過程中，失業保險本應發揮好促進勞動者就業的基本功能，但是很多受影響職工，尤其是下崗人員職業技能偏低，再就業難度較大。另一方面，失業保險還應具有預防失業的功能，然而，無論是現行的《失業保險條例》，還是條例的實際運行層面，都沒有較好地發揮預防失業這一基本功能。

　　條例與形勢發展存在脫節現象

　　第一，經濟新常態與化解過剩產能背景下，失業保險制度難以適應新形勢，《失業保險條例》亟須修訂。隨著我國經濟發展進入新常態，加之近年來產能過剩矛盾日益凸顯，很多企業運行困難且負擔較大，失業保險基金支出需求也較大，1999年頒布的《失業保險條例》許多條款顯然無法適應當前形勢的需要。

　　第二，對失業保險制度的功能定位尚不清晰，甚至很長一段時間以來有失偏頗，亟須理性界定其功能。失業保險與其他社會保險險種相比，具有較明顯的區別。現行《失業保險條例》僅明確了失業保險為保障失業人員失業期間的基本生活、促其就業的基本功能，而尚未明確預防失業的功能。實際運行中，也過度強調失業保險保障失業人員在失業期間的基本生活，其他功能發揮不足。

　　第三，失業保險基金大量結余與失業保險的性質嚴重不符，失業保險基金收支失衡，且面臨諸多風險。我國失業保險基金實行現收現付制，失業保險從籌資到待遇發放的過程中，基金收支平衡非常關鍵。近年來，失業保險基金結余越來越大，收支失衡問題愈發凸顯。基金結余過多無疑會造成浪費，面臨基金管理風險、基金貶值風險等。

　　多方面促進制度功能發揮

　　第一，適當降低失業保險門檻，提高獎補力度。一方面，建議降低失業保險門檻，使更多受影響困難企業享受到失業保險基金的扶持，尤其對于長期繳納失業保險費的企業，不能僅僅因為近幾年企業困難、欠繳失業保險費，便無法享受失業保險待遇。另一方面，建議提高失業保險獎補力度，鼓勵企業吸納去產能受影響職工和失業人員，在穩崗補貼方面，應提高返還比例，對于吸納去產能失業人員的企業給予就業補貼和社保補貼。

　　第二，逐步提升基金使用效率，提高統籌層次。一方面，建議提升基金使用效率，進一步修訂《失業保險條例》，使其惠及農民工群體，探索實施基金擴大支出的幫扶政策，如 “一對一” 幫扶，基金支持公益性崗位托底幫扶。同時，加強對重點地區、重點行業的支持，防范區域性、系統性、規模性失業風險。另一方面，建議提高失業保險統籌層次，發揮社會保險大數法則的基本原理，解決困難地區基金短缺的問題，實現省內基金可以調劑使用。

　　第三，發揮失業保險基本功能，全面保障就業。一方面，建議采取措施發揮失業保險促進就業的功能，促進化解過剩產能受影響職工轉崗、轉業。對于有技術、有管理經驗、有意創業的職工，失業保險應支持其創辦小微企業，從事個體經營，同時，給予一定期限社保補貼; 大力支持下崗職工靈活就業，用基金支持其繳納社保費等。另一方面，建議采取措施發揮失業保險預防失業的功能。加大培訓力度，免費培訓受影響職工，提升其就業能力，避免因技能較低而被裁員。

　　此外，還應加強失業保險基金與相關措施的緊密銜接。一方面，建議加強失業保險基金與獎補資金、就業專項資金的有效結合使用，多管齊下，最大限度地幫助化解產能過剩企業渡過難關。另一方面，建議持續跟蹤失業保險費率改革，從2015年3月起，失業保險費率已由3%降至2%，單位和個人繳費的具體比例由各省級政府自行確定，但是尚未明確降低費率的機制，建議統籌考慮降低企業成本、提高基金使用效益、合理消化基金結余、有效控制各地失業率，根據相關因素動態調整失業保險費率。

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