養老保險財務陷入困境

養老保險財務陷入困境

　　2015養老金保險最新消息：財務制度的近慮遠憂， 養老保險財務困境

　　財務制度的近慮遠憂

　　說一說美國社會養老保險的情形，就知道我們的問題了。美國的人口預期壽命是78.8歲，用于養老部分的費率只有10%，雇主雇員各出一半。美國的退休金替代率一直在40%左右，除了退休者本人以外，沒有退休金的配偶可以終生拿其一半的養老金，殘疾人可以從中拿終生的年金，退休者的未成年子女可以拿年金至成年。

　　上世紀70年代，美國人天天說自己的養老制度要破產，90年代說到2032年養老制度要破產了，現在又說養老制度到2042年要收不抵支。而事實上從1983年美國將保費提高到目前的水平后，年年都是收大于支的，養老金結余由1997年的390億美元上升到了2014年的2.8萬億美元，政府的補貼少到可以忽略不計。

　　中國的人口預期壽命是73.8歲，比美國年輕，可制度贍養卻同美國一樣，費率則比美國高太多(企業繳費20%，進入社會統籌，個人繳費8%進入個人賬戶)。中國的養老金替代水平與美國相仿，可養老保險的收支狀況卻是讓人憂慮。

　　許多人很樂觀，說養老保險有滾存結余，所以近期財務狀況良好。可是卻忽視了制度希望積累起來的個人賬戶資金卻被挪用去發放當期養老金。

　　個人賬戶的負債，即所謂“空賬”，在2013年為3.1萬億元，當年全國累計結余僅為2.8萬億元，制度整體為負債。這就好比說一個人口袋里有10元錢, 可他還有一張11元的欠條在別人口袋里。

　　2014年，不考慮中央財政轉移支付，已經有22個省市當期養老金收不抵支。2014年保費征收2.03萬億元，同比增長9.7%，而當年養老金支出達2.18萬億元，同比增長17.8%，支出的增長速度高于收入增長速度8個百分點，即期收支缺口達1500多億元。

　　長期看問題更嚴重。最近浙江大學的一項研究結果表明，如果中國不對養老制度作任何變革，2015年至2050年，全國養老金收入將從2.03萬億元逐步增加到24.31萬億元，年均增長7.36%，支出從2.18萬億元增加至45.07萬億元，年均增長9.04%，年度收支缺口將從1536億元擴大到20.76萬億元。至2023年后，不再有滾存結余，到2050年，積累征收與支出缺口將達到當年GDP的31.21%。這是一個龐大的數字，不能不引起我們的高度重視。

　　財務困境的內外成因

　　只有了解了養老保險財務困境的原因才能對癥下藥。

　　先說外因。造成這種狀況的外部原因，是政府沒有承擔經濟體制向社會主義市場經濟轉型，以及完全的代際轉移支付向部分積累制度轉型的成本，這些成本都由目前的參保人通過繳納保險費來承擔了。

　　當年計劃經濟向市場經濟體制的轉變，數以千萬計的國有企業職工以較少的義務進入新制度并獲得保障，雖然財政對新制度給予了一部分補貼，但卻遠遠不足，所以當下正在工作的一代人承擔了這一轉制成本。政府對“老人”和“中人”的責任邊界不清楚，本應由政府承擔的責任，卻由養老保險這個共有產品的主體在負擔，這是問題的部分原因。

　　上世紀50年代建立的退休金制度其實是企業內部的代際轉移支付制度，而現行的制度是部分積累制度，即希望目前的工作人口既贍養已經退休的老人，同時又為自己的老去做部分的準備。

　　這種轉型是有成本的，而成本本應該由政府承擔，但由于沒有很好的制度安排，當繳費不夠支付已退休人口的養老金時，預期積累的個人繳費被用于當期支付，導致個人賬戶空賬運行。個人賬戶沒有資金，所以只能記入一個很低的利息率(一年期銀行利息率)，從制度建立以來，社會平均工資以14%左右的速度增長，而個人賬戶記息率只有不到3%，個人賬戶的資產相對社會其他資產越來越少，這是退休金下降的另一部分原因。  

　　雖然財政從2000年就開始由少到多補貼養老保險制度， 2013年，財政的補貼達到當年制度收入的13%，但是上述的兩個轉制成本已然是一筆糊涂賬，沒有人說得清這筆補貼是不是足夠履行政府的義務。

　　再說制度的內因。在現有的制度結構下，我們既想要公平，又想要效率，就將具有共有產品性質的社會統籌和具有個人所有制性質的兩個賬戶綁在一起，謂之“制度創新”。個人賬戶記息率過低，導致養老金水平下降，社會總福利也在下降，即有人受損，無人獲利。

　　這種混合制度模糊了政府和個人責任的邊界，當退休人口早逝，賬戶還有資金時，子女可以繼承，相反，當人還活著，個人賬戶資金發放完后，社會統籌將繼續補齊這部分養老金，公平和效率盡失。

　　另外，制度設計設置了高費率，同時卻降低了其他門檻，強調一致性而忽視了中國初次分配存在較大的差距;忽視了城鎮正式部門和非正式部門收入在數量和穩定性上存在差異性，希望用一個制度覆蓋全部就業甚至是非就業人口。

　　城鎮職工基本養老保險原本是為有雇主的職工設計的。1997年時雇主雇員共繳費為工資的20%，但因收不抵支，2005年費率被提升到28%。同時為了“廣覆蓋”，鼓勵自雇者和靈活就業人員參保，另為他們設計一個費用為20%。

　　除了費率之外，其他進入和獲取養老金的條件都很低，繳費基數為社會平均工資的60%、繳費年限為15年，退休年齡還是一如既往的女性50歲、男性60歲(在計劃經濟下的退休金工作年限要求是30年，更不用說發達國家除了美國外一般要求繳費年限為30年-40年，退休年齡男女多為65歲)。這引發的問題是部分參保人義務太輕，與養老金權益嚴重不匹配，導致部分人主動或者被動以低門檻參保，道德風險產生并影響了公平性。

　　由于管理水平不夠，費率是透明的，但費基是不透明的，高費率引致人們在費基上逃避，因為存在兩個費率標準，一部分小微企業的雇員雇主合謀以20%的費率而不是28%的費率參保，這些行為不僅影響了保費收入，也增加了制度的不公平性，老老實實繳費的人是吃虧的，“搭便車”的人是占便宜的。所以政策費率很高，實際繳納的保費與工資基數比，大約只有18%左右。由于工資收入的不透明，非正式部門的參保人可以選擇最低的費基，當然還可以選擇最低的繳費年限和退休年齡。

　　在現有的制度設計下，當有太多的人在繳費環節有機會選擇較少義務，而在支付環節傾向于向上看時，制度的收不抵支是必然的。

　　在發達國家，道德風險相對較少，在中國，勞動收入的非工資化和非正式部門勞動收入的現金化，則使得這種道德風險成為普遍現象。

　　比如，北京是市級統籌(相當于省級統籌)，為了照顧郊縣的覆蓋率，其最低繳費基數為社會平均工資的40%。一個郊區的數據顯示，2006年到2014年的退休人員中，60%以上的人是以40%以下的社會平均工資作為繳費基數的，90%的人員繳費基數在社會平均工資以下，這顯然不符合收入的實際情況。

　　同樣一批人，2006年那年退休的，平均繳費和視同繳費年限為28年，2014年退休的人這一指標下降為24年。太多的人以過低的繳費基數和繳費年限、最早的退休年齡獲得養老金，是在職一代負擔過重，退休一代養老金水平和財務不可持續的原因。

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