試論和諧社會構建進程中財稅立法的若干策略論文

時間：2025-12-12 04:39:19 財稅畢業論文

　　關鍵詞: 企業所得稅法立法經驗財稅立法

試論和諧社會構建進程中財稅立法的若干策略論文

　　內容提要: 財稅立法涉及到多種利益博弈，其制定往往是困難重重，在我國轉軌時期，財稅立法則緩慢而行。然而，在構建和諧社會的進程中，財稅立法又是十分重要的。這次《企業所得稅法》立法已經為我國今后的財稅立法積累了寶貴的、可資借鑒的經驗：財稅立法應借鑒國外經驗、吸收國際慣例；應堅持財稅立法的民主化；應強調財稅立法的科學化；應完善全國人大和國務院相關部門之間的財稅立法協調機制等。

　　第十屆全國人民代表大會第五次會議于2007年3月16日通過了《中華人民共和國企業所得稅法》（以下簡稱《企業所得稅法》），其制定與實施，無疑在實現內、外資企業的平等稅收負擔；引導企業資金的流向，調整產業結構，實現區域均衡發展；構建和諧社會，建設公平競爭環境等方面將產生重大的深遠影響。《企業所得稅法》從1994年提出立法規劃到2007年高票通過，走過了漫長了13年。企業所得稅“兩法”合并[1]經過了一次又一次的磨難，終于審議通過，在讓我們欣喜的同時，也讓我們看到了財稅立法的艱難，改革的不易。眾所周知，財稅立法涉及到多種利益博弈，其制定往往是困難重重，故在我國轉軌時期，財稅立法則是緩慢而行。而在構建和諧社會的進程中，財稅立法又是十分重要。那么，這次《企業所得稅法》立法積累了哪些經驗?以資今后我國財稅立法借鑒。對此，本文擬作些分析。

　　一、財稅立法應借鑒國外經驗、吸收國際慣例

　　《企業所得稅法》是一部既適合中國國情，又參考國際通行做法的現代法。在我國立法史上，借鑒國外經驗與吸收國際慣例是必不可少的。在統一企業所得稅立法中，以我國的基本國情作為基礎，充分考慮了我國經濟發展的現狀、財政收入的承受能力和企業的稅收負擔能力，既能夠適應我國的稅收征管水平，又適度的兼顧企業的稅法遵從成本。不僅如此，考慮到我國加入WTO之后，生產要素在我國與其他國家之間的流動更為頻繁，企業在從事跨國投資或貿易時，不僅需要遵從我國的企業所得稅法，更要適用其他國家的相關立法。為避免我國的企業所得稅立法與其他國家立法、國際慣例、國際稅收協定存在較大的脫節，造成企業不得不適用不同模式的企業所得稅法，加大企業的納稅成本，我國在統一企業所得稅法時，對國外的先進立法經驗和國際慣例、國際稅收協定的相關規定都給予充分的借鑒。可以說，統一企業所得稅立法是借鑒國外企業所得稅立法經驗和吸收國際慣例的成果，具體表現如下。

　　（一）取消了以“獨立經濟核算”作為認定企業所得稅的納稅主體的標準，實現了企業所得稅納稅主體資格與國際立法的統一。

　　在對企業所得稅納稅主體資格的確定上，我國長期以來是以“獨立經濟核算”作為確定某一企業或組織是否作為企業所得稅的納稅人的基本條件。但這一標準與國際上確定企業所得稅納稅主體的條件有所差別。

　　從理論上講，企業的法人資格決定了投資者與企業之間形成相互獨立的主體，兩者之間的財產、責任等均相互獨立，投資者對具有法人資格的企業的債務不負清償責任，對具有法人資格的企業在生產經營過程中所產生的稅收債務當然也不負有責任。因此，法人企業與投資者應為相互獨立的稅法主體，分別繳納所得稅。而對不具有法人資格的企業，其投資者對該組織的債務應承擔無限責任，包括其在經營過程中所產生的稅收債務，不具有法人資格的企業的稅收債務最終也由投資者承擔，故非法人企業不能為獨立的納稅主體，而應當只對其投資者的所得課稅。

　　從各國的立法來看，如美國、英國、加拿大、澳大利亞、法國、日本和德國，都以具有法人資格作為認定是否繳納企業所得稅的標準。

　　我國長期采行的“獨立經濟核算”標準，對企業是否具有法人資格并不加以區分，不利于區分投資者與企業之間的納稅義務，造成了在國外不具有企業所得稅的納稅主體資格的企業在我國必須繳納所得稅。有鑒于此，我國在統一企業所得稅法時，借鑒國外的立法經驗，取消了以“獨立經濟核算”作為認定企業所得稅的納稅主體的標準，而規定只有具有法人資格的企業或組織才需繳納企業所得稅，合伙企業、個人獨資企業則不作為企業所得稅的納稅人[2]，實現了企業所得稅納稅主體資格與國際立法的統一。

　　（二）首次在企業所得稅領域引入了“居民企業”、“非居民企業”概念對納稅人加以區分，確定了我國稅收管轄權的范圍和形式，也限定了各種企業各自不同的納稅義務的范圍，體現了與國際慣例的銜接。

　　同樣，我國對企業所得稅的納稅人的區分，除按其資金來源劃分為內資企業和外資企業外，很長時間是依照經濟所有制性質區分納稅人。但無論是內資企業和外資企業的劃分，還是按經濟所有制性質劃分為國有企業、集體企業等，都無法體現我國稅收管轄權的原則和各種類型企業不同稅收負擔的差異。《企業所得稅法》按照通行做法，首次在企業所得稅領域引入了“居民企業”、“非居民企業”[3]概念對納稅人加以區分，確定了我國稅收管轄權的范圍和形式，也限定了各種企業各自不同的納稅義務的范圍，體現了與國際慣例的銜接，有利于我國在企業所得稅的征收中，與其他國家更好的協調稅收管轄權的行使，也有利于跨國企業在不同國家均能享受到稅收抵免的待遇。

　　（三）在征管方面，尤其是反避稅方面，借鑒了國外的通常作法，實現與國外立法的協調。

　　除在納稅主體方面，我國在征管方面，尤其是反避稅方面，也借鑒了國外的通常作法，實現與國外立法的協調。統一后的《企業所得稅法》借鑒國際慣例，專章以“特別納稅調整”規定稅務機關有權對各種避稅行為進行特定納稅事項的調整，包括針對納稅人轉讓定價、資本弱化、避稅港避稅及其它情況所進行的稅務調整。除在關聯企業的特別納稅調整方面的具體措施更注重與國際的協調外，如引入了獨立交易原則，確立了預先訂價制度，規定納稅義務人的資料提供義務等，在反避稅的形式上也借鑒國外的立法，補充了新的反避稅規則。

　　針對企業特別是跨國企業通過減少股份資本、擴大貸款規模，從而以增加利息支出來轉移應稅所得，實現稅收負擔最小化的情況。《企業所得稅法》借鑒國外的經驗，專門規定了反資本弱化規則，規定企業從其關聯方接受的債權性投資與權益性投資的比例超過規定標準而發生的利息支出，不得在計算應納稅所得額時進行扣除。隨著我國企業境外投資的增加，避稅地成為企業避稅的一種重要方式。《企業所得稅法》彌補立法的空白，第一次在稅法中明確規定了反避稅地避稅的規則。[4]借鑒加拿大、澳大利亞等國的做法，《企業所得稅法》還規定了一般反避稅條款[5]，作為對避稅的一般防范性規定，以防范當前形式多樣、方式不斷推陳出新的避稅行為。

　　此外，我國在稅前費用扣除[6]、稅收優惠方式、稅收的國內管轄地點等方面也努力實現與各國立法的相互協調，以便能夠更好的在復雜的國際稅收環境下維護我國的稅收主權和稅收利益。

　　二、應堅持財稅立法的民主化

　　稅收立法的發展史是西方民主的發達史，稅收立法權是人民的一項基本的民主權利。稅法是國家對人民財產權的合法“侵犯”，更為注重立法程序的民主化。只依照稅收法定主義的要求，通過公開和透明的程序設計，使人民了解在稅法領域應當和可能會有哪些規定，將發生哪些變化，從而為維護自身財產權利，有機會發表不同意見和看法，并合理、合法地安排自己的行為和財產，避免不必要和不合理的損失。《企業所得稅法》立法的民主化主要表現在兩方面：

　　（一）不同利益主體在《企業所得稅法》立法過程中充分表達了利益訴求。

　　在此次《企業所得稅法》立法過程中，各種不同的市場主體、經濟利益團體、各地方政府、中央各部委都基于自身利益最大化的訴求，積極參與到統一企業所得稅立法的大討論之中，充分表達自己的意愿，通過合理的利益表達機制，維護自身的合法權益。最為典型的是2005年1月，包括微軟、摩托羅拉、戴爾、宜家、三星等公眾熟悉的54家跨國公司向國家稅務總局、財政部所提交的《在華投資的跨國公司對新企業所得稅法的若干看法》，對企業所得稅立法過程產生了重要的影響。[7]其后，各地方政府部門為避免自身的政績受吸引外資的規模的增減的影響，也紛紛反對兩稅合并的進行。廣東、上海等作為外國投資的聚集地，便希望“兩稅合并”可以暫緩出臺，緩的時間越久越好。甚至有的人大代表即建議能夠保留深圳特區企業所得稅率15％的優惠政策，或是將深圳特區、上海浦東和天津新區辟為自由貿易區，擴大進口，平衡外貿。

　　在全國人大的審議過程中，一些全國人民代表也基于自己所代表的納稅人的利益出發，提出了不同的意見和看法。從2007年3月8日，《企業所得稅法（草案）》正式提交全國人大會議審議之后，各代表團紛紛發表意見，到3月16日《企業所得稅法（草案）》通過為止，根據全國人大代表所提出的各種意見作出了較大的修改[8]，從而使企業所得稅的征收成為“人民同意”的結果，真正實現了稅收立法的民主化，也便于《企業所得稅法》的實施。

　　（二）新聞媒體采取各種形式促進立法過程的透明度和公開化，讓全社會了解企業所得稅立法的進程和主要精神。

　　此次全國人大會議對《企業所得稅法（草案）》的審議過程都通過電視臺和網站等媒體加以現場的報道，會議記錄也通過各種方式加以發表，公布于眾。如在中國網、法制網和人大網等網站，都可以找到歷次審議會議的詳細記錄和各個代表的具體發言記錄。通過對歷次審議的現場網上報道，就可以讓人民了解整個企業所得稅法的審議過程，使人民能夠更好的了解整個立法過程中的討論與辯論的過程，了解在企業所得稅立法過程中的利益沖突與具體的協調過程。這有利于保障人民對企業所得稅立法的知情權，也有利于人民監督自己的代表在立法過程中積極維護自己的權利，監督其是否正當、合法的行使了立法權。

　　三、應強調財稅立法的科學化

　　科學立法是《企業所得稅法》立法的重要特點，也是我國統一企業所得稅立法的基本經驗。主要表現在以下三方面：

　　（一）科學的立法規劃、積極推動立法進程成為立法成功的基本保障。

　　全國人大常委會科學規劃、積極推動立法進程，是《企業所得稅法》順利通過的基本保障。對于這部促進市場經濟發展的重要法律的制定，全國人大常委會將審議《企業所得稅法（草案）》列入2006年立法規劃，審議通過該法列入2007年十屆全國人大五次會議的議程。

　　2006年1月17日，為了研討內外資企業所得稅合并，全國人大常委會辦公廳召開在了“關于制定《企業所得稅法》有關程序問題”的專家研討會。邀請了憲法、行政法、財稅法方面的專家進行討論，以從理論上解決統一企業所得稅法的立法程序問題。另外，還組織專家進行統一企業所得稅法的專題講座。[9]為了幫助全國人大常委會的委員理解和掌握企業所得稅法的基本知識和基本理論，全國人大常委會委員長會議指定一名副秘書長負責本次講座事宜，并組織全國人大財經委、全國人大常委會預算工委、法工委和培訓中心，國務院法制辦、財政部、國家稅務局七大機構的有關人員成立審稿組，多次修改和審議講稿。這在全國人大常委會的專題講座史上是第一次。同時，決定將“法制專題講座”稿發給出席十屆全國人大五次會議的3000多名全國人大代表作為審議《企業所得稅法（草案）》的參考文獻。這次法制講座為本次全國人大順利通過對企業所得稅法草案的審議起到了積極作用。

　　除此之外，此次立法過程中，還組織全國人大常委會的工作人員到全國各地進行巡回輔導。2006年12月29日十屆全國人大常委會第二十五次會議通過表決，決定將《企業所得稅法（草案）》提請2007年3月的十屆全國人大五次會議審議。為了保障這一法律的順利通過，鑒于《企業所得稅法》的重要性，以及內容的專業性和和復雜性，全國人大常委會組織有關工作人員利用全國各地在2007年1—2月召開地方人大會議的機會，進行企業所得稅法知識輔導。這些舉措在全國人大立法史上極為少見。

　　（二）由恰當的行政主管機關的擔任立法牽頭組織機構是適宜的。

　　從我國目前的現實看，國務院財稅行政主管機關組織牽頭起草《企業所得稅法（草案）》是適宜的。根據我國的立法經驗，法律草案的起草通常有三種情形：一是由全國人大有關部門牽頭，二是由國務院有關部門牽頭，三是由專家學者負責。其中一、三兩類法律草案的公正性得到了社會的肯定，第二類可能會涉及部門利益，其法律草案的公正性往往受到社會的置疑。但是，統一企業所得稅立法不僅關系到國家通過開征企業所得稅獲取財政收入，更關系到在此過程中的企業納稅人的權利的保護，這就決定了企業所得稅立法不同于一般性的法律的制定。企業所得稅立法本身又包含了稅收的技術性、專業性，其間所牽涉的利益分割更加劇了企業所得稅立法的復雜性。

　　我們認為，鑒于我國的國情以及稅法專業人才的有限，目前全國人大的有關機構尚難以完全勝任這項專業極強的法律起草工作，而由國務院財稅行政主管部門負責起草是適宜的。在我國，財政部和國家稅務總局共同研究制定稅收政策，國家稅務總局負責稅收征管，而財政部擁有財政預算的編制和執行權。財政部或國家稅務總局處于稅收征管的第一線，執行稅法，組織財政收入，他們了解稅法在實際運行過程中存在哪些問題，現實情況的變化對稅法提出了哪些新的要求和挑戰。并且，這些部門具有不少豐富實踐經驗的稅法專業人才。故在提出立法議案、起草稅法草案方面，財政部和國家稅務總局具有資源優勢。

　　在本次立法中，即是由財政部和國家稅務總局主導企業所得稅法草案的起草，充分發揮其在相關專業人才和資源方面的巨大優勢，對企業所得稅的各種影響因素，如國家的財政承受能力、企業的經濟負擔能力、稅務機關的稅收征管能力等等，均加以充分的考慮，從而制定出即符合我國國情，又與國際接軌的較科學的企業所得稅法草案。

　　從加快我國財稅立法進程看，《企業所得稅法》由全國人大常委會制定立法規劃，國務院財稅行政主管機關組織牽頭起草財稅法的做法值得提倡，但從長遠考慮，為保證財稅立法的獨立性和公正性，還是應由全國人大有關機構或專家學者起草較妥。

　　（三）專家立法制度是代議制民主基礎上的民主立法制度在當代的新發展。

　　廣泛聽取專家學者的意見，能使其立法內容更加科學。專家立法制度是代議制民主基礎上的民主立法制度在當代的新發展。稅法的專業性、復雜性、技術性和與經濟生活的密切關系，決定了稅收立法過程應當提高方方面面的專家的參與度。稅收立法機關不僅應積極有意識的選取各領域的較具權威的專家對稅收立法草案提出其專業性的建議，更應當提供開放性的渠道以便不同領域的不同層次的專家參與稅收立法，不斷擴大專家參與稅收立法的范圍和程度。

　　在這次企業所得稅立法過程中，全國人大常委會預算工作委員會和財政部、國家稅務總局組織了多次專家論證會、企業所得稅法改革的國際研討會，邀請有關的專家對企業所得稅法改革的必要性、具體內容的可行性和科學性進行研究、論證和咨詢。參加這些座談會和研討會的專家不僅包括了稅收經濟學家、稅法學家，也包括律師、會計師、稅務部門工作人員等實務部門的專業人員，即包括國內的專家，也包括國外的專家，通過各個領域、各個方面的專家，才能既對不同的稅法規范可能對經濟、財政收入所產生的影響加以分析論證，又能對稅法執行現狀進行分析，進行稅法比較研究，提出具體的法律設計建議；既能對稅法的基本原則作為立法的基礎，又能對把握稅法的具體實務問題；既能立足于本國的稅收法治背景，又能通過稅法的比較研究，借鑒其他國家的立法經驗。這些各領域的專家通過座談會、研討會參與立法過程，對稅收立法草案所存在的問題提出自己的觀點，無疑進一步提高了企業所得稅立法的科學性。

　　稅法的復雜性決定了強化稅收立法程序科學化的重要性。科學化的稅收立法程序要求：在立法準備階段，吸納相關領域的專家，集合最優秀的人才，采取科學的調查研究方式，提出審慎科學的立法議案，起草稅法草案；在立法審議階段，各機構合理分工、發揮各自的優勢，協調配合；在立法表決階段，要通過科學、合理的表決方式，反映最真實的民意；公布法律應充分利用科學手段，達到最廣泛傳播的目的，并且在公布時間上應合理安排，避免經濟產生大的波動。

　　上述推進稅收立法過程科學化的重要舉措，都應當成為我國今后財稅立法借鑒的重要經驗。

　　四、應完善全國人大和國務院相關部門之間的財稅立法協調機制

　　在統一企業所得稅立法的進程中，全國人大財經委員會和法律委員會、全國人大常委會預算工作委員會和法制工作委員會與國務院法制辦、財政部、國家稅務總局，既各司其職，又密切協作與配合，建立了相互間良好的協調機制。國務院法制辦、財政部、國家稅務總局組織起草的《企業所得稅法（草案）》，在起草階段就注重同全國人大財經委員會、全國人大常委會預算工作委員會的溝通和聯系，全國人大財經委員會、全國人大常委會預算工作委員會提前介入到企業所得稅立法的起草階段，包括派工作人員參加起草工作組，或參加一些咨詢會、座談會等，提前了解一些具體的起草背景和原因，及時交換意見，為審議法律草案做準備。這樣的做法，能夠使國務院法制辦、財政部、國家稅務總局提前了解全國人大有關委員會的意見，并提前進行交流和解釋，避免在起草完成提交審議后，進行大量的解釋工作，甚至遭遇很強的阻力，嚴重影響立法的順利進行。所以，全國人大財經委員會、全國人大常委會預算工作委員會提前介入起草階段，有助于增強稅收立法的協調性，提高稅收立法工作效率，降低立法成本。

　　在《企業所得稅法（草案）》起草完成并送交全國人大常委會之后，全國人大及其常委會的有關委員會之間也相互協作、相互配合。由全國人大常委會預算工作委員會協助全國人大財經委員會主要審查《企業所得稅法（草案）》的實質內容，如稅收政策理由是否充分和明確，對財政收入的影響分析預測是否合理，對納稅人權利是否予以了充分地保護；由全國人大常委會法制工作委員會協助全國人大法律委員會的統一審議側重于《企業所得稅法（草案）》的形式要件，即法律文本格式是否合理，與其它法律是否協調統一，法律語言是否精當等。如此分工，避免委員會之間就同一部法律草案重復審議相同的內容，浪費立法資源，增加協調成本。

　　在我國當前的立法體制下，全國人大代表是普選的結果，能夠真正具有稅法的專業性知識的人大代表實際上是相當少的，這在很大程度上就制約了全國人大代表對企業所得稅法草案進行實質性的審查，并提出具有建設性的修改意見。這本次企業所得稅立法中，充分考慮到了企業所得稅法的技術性、專業性和復雜性，相關的工作部門，包括全國人大及其常委會的有關委員會與國務院財稅行政主管機關，為全國人大代表提供了大量的立法參考資料，包括我國企業所得稅法的歷史沿革、國外的相關立法經驗、草案中的重要的名詞解釋、專家的理論性分析等等，這在很大程度上能夠通過背景資料的提供，加深全國人大代表對企業所得稅法草案的認識，從而能夠激發全國人大在審議草案方面的積極性、主動性，更好的對企業所得稅法草案加以實質性的審查，

　　通過全國人大和國務院相關部門之間所建立的的協調機制，《企業所得稅法》立法從起草到順利的審議通過，提高其立法的效率，增強稅法的科學性。這也是今后我國財稅立法中應當重視的經驗。

　　五、結語

　　在我國，財稅體制改革的每一個重要舉措都與和諧社會建設緊密相關，財稅體制的每一步改革也進一步促進了整個社會的和諧。和諧社會建設的關鍵是建設一個和諧的國家與納稅人關系，以及科學規范的財稅法體系。因為財稅法關系著政府和民生的根本，關系到權利與權力的制衡，是雙方利益的調節器。但是，我們也應該看到，我國的財稅法治建設還有漫長的道路要走，且不說我國財稅法律的質量與法治發達國家的差距，僅就數量而言，我國的財稅法律也遠遠低于法治發達國家，甚至連某些發展中國家都不如。因此，需要利用《企業所得稅法》出臺的契機，充分借鑒《企業所得稅法》立法經驗，通過運用有限的立法資源，加快財稅立法的步伐，推動和諧社會建設的進程。

　　注釋:

　　[1]參見《中華人民共和國企業所得稅法》第1條。

　　[2]參見《中華人民共和國企業所得稅法》第2條。

　　[3]參見《中華人民共和國企業所得稅法》第45條。

　　[4]參見《中華人民共和國企業所得稅法》第47條。

　　[5]參見《中華人民共和國企業所得稅法》第8-19條。

　　[6]資料來源訪問時間：2007年2月4日。

　　[7]參見第十屆全國人民代表大會法律委員會關于《中華人民共和國企業所得稅法（草案修改稿）》修改意見的報告。

　　[8]2006 年10月31日，劉劍文教授給吳邦國委員長和全國人大常委會委員作了“我國的稅收法律制度與統一企業所得稅法”的法制講座，這也是財稅法第一次作為此類講座的講述內容，體現了財稅法在國家法治建設中的地位日益重要。

　　[9]劉劍文：《財稅法專題研究》（第二版），北京大學出版社2007年版，第1頁

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