淺論小額信貸法律監管體制完善問題研究
我國小額信貸自從國外引進至今已有30年的發展歷程，小額信貸逐漸成為農村金融市場的核心。我國小額信貸旨在為貧困人口和微小型企業提供小額度、持續性的貸款金融服務，促使其走向自我生存和發展。我國現行的法律對小額信貸的監管存在著諸多問題，加大了小額信貸的運營風險，在一定程度上阻礙了小額信貸的發展壯大，因此我國應當建立一套完整的小額信貸法律監管體系，可以從以下幾個方面完善法律監管體系：
一、明確小額信貸機構法律監管主體
第一類，銀行業金融機構提供小額信貸服務的法律監管主體。提供小額信貸服務的銀行業金融機構主要有政策性銀行、國有商業銀行、農村信用社及郵政儲蓄銀行。對于政策性銀行其主要是定位于為“三農”服務。發放該種小額信貸業務的銀行直接對小額信貸業務的監管即可，無需再由銀監會進行監管。對于國有商業銀行，目前提供小額信貸服務的國有商業銀行主要是中國農業銀行。根據《銀行業監督管理法》規定，銀監會對國有商業銀行的監管十分有效，保證了國有商業銀行的有序發展。對于農村信用社和郵政儲蓄銀行，目前這兩類機構是我國開展小額信貸業務的主力軍，處于壟斷的地位，它們的監管主體是銀監會，資金主要來源于吸收公眾存款。農村信用社在受銀監會監管的同時，還要受到省聯社的監管，而郵政儲蓄銀行開展小額信貸業務時，往往以客戶的存單作為質押，因此，其小額信貸業務除了受銀監會的監管外，還應當受到儲戶的監督，從而最大限度的保護儲戶的利益。
第二類，非政府組織提供小額信貸的法律監管主體。以資金來源不同分為：以國內資金捐助成立的小額信貸機構和以國外資金捐助成立的小額信貸機構，由于這些小額信貸機構的規模一般較小，對小額信貸的影響不大，并且它們不能吸收儲蓄，不屬于金融機構的范疇，因此非政府組織提供的小額信貸業務不受銀監會的監管。可以由登記注冊機關負責對因捐助成立的非政府組織小額信貸機構進行法律監管，對于暫時性的以項目形式存在的小額信貸機構，由于其運作時間短，項目完成即撤離農村金融市場，可以由當地政府和提供項目資金的機構共同監管，但是法律必須明確各自的監管職責，以保證小額信貸能高效、有序的運行。
第三類，小額貸款公司的法律監管主體。小額貸款公司主要是由中國人民銀行和銀監會試點成立的，受中國人民銀行的監管。但是由于中國人民銀行的特殊地位，其并不適合作為小額貸款公司的直接監管主體。在這種情況下，銀監會負責對小額貸款公司進行監管較為合適，因為銀監會對銀行金融業務的監管方面既擁有豐富的經驗，又擁有專業技術和專業人才，分工明確，獨立性強，能夠更好的對小額貸款公司進行監管。但是我們必須制定相關的法律，明確規定小額貸款公司的法律地位，銀監會對其監管的范圍和職責。
第四類，村鎮銀行和農村資金互助合作社提供的小額信貸的法律監管主體。目前這兩類機構由銀監會負責監管，但是目前其監管模式尚未形成，因此，我國應當在小額信貸立法中，明確規定銀監會的監管主體資格，明確規定監管的模式和監管職責。
二、建立多元化的法律監管方式
目前，我國農村金融機構的發展呈現出多元化的趨勢，要求我國應當建立多元化的監管方式和監管體制。對小額貸款公司、村鎮銀行等通過個人投資或機構捐贈來獲得資金的小額信貸機構，應當實行非審慎性法律監管，即在銀監會的宏觀監管下，出資人或捐贈方可以委托第三人負責具體的監督管理，可以采用常規注冊、對報表的年審、主要股東的信息披露等方式，并且監管人員應判決小額信貸機構的所有者和其他高級管理人員是否有能力、有足夠的經驗和信心，是否愿意為小額信貸機構的成功做出貢獻。政府對其實施非審慎性監管，小額信貸機構只需注冊就可以開展其業務。隨著小額信貸機構的發展壯大，國家可能會允許其吸收社會公眾的存款，這時就應該對這部分小額信貸機構引入審慎性監管，以保護存款人的合法利益，當這部分小額信貸機構可以轉化為合法的金融機構后，由銀監會對其監管，實施審慎性的法律監管，防止發生金融風險。對于銀行業金融機構，法律規定必須實行審慎性法律監管，不僅要監管其合法性，還要監管其合規性，即要對商業銀行是否認真貫徹執行金融法律、法規，國家金融政策以及中央銀行的各項規章制度的情況進行監督;對于農村資金互助社等互助型的小額信貸機構可以使用相對簡化的審慎性法律監管，如設定并監控業務范圍、設定利率上限、限制貸款的規模和期限等等，來控制風險和減少損失。
三、完善小額信貸機構的市場準入和市場退出法律制度
對于中國人民銀行和銀監會試點的小額信貸機構的市場準入條件我國法律并未明確規定，我國可以參照銀行業金融機構的相關法律規定，制定透明、合理、適當的準入規則：一是取消市場準入主體條件的限制，允許民間資本進入小額信貸系統，按小額信貸機構的類型設定市場準入標準。正規金融機構考慮到其運營成本等各方面的因素，往往不愿意發放小額貸款，法律應當劃分小額信貸主體的等級，規定相應的等級，凡是符合條件的小額信貸機構可轉化為正規金融機構，保證真正建立起民間金融體系。二是修改注冊資本金制度。銀行業金融機構的注冊資本金是實繳資本，并且是一次性繳足，而小額貸款公司按照《公司法》的規定，其注冊資本金可分期繳納，首次繳納的資本只要不低于注冊資本的20%即可，其余的在公司成立兩年內繳足。但隨著小額貸款公司的發展，如果允許其轉化為正規金融機構，這就會造成其注冊資本金要求與當前金融法律相違背。因此我們應當通過法律規定不同經營規模和不同業務權限的小額信貸機構，實行不同的注冊登記制度和注冊資本要求。
建立和健全銀行業金融機構市場退出法律制度的各種保證制度，首先應當完善法律，為銀行機構創造實際操作性較強的法制環境，可以通過制定新法或司法解釋的方式，具體規定銀行業金融機構的市場退出方式、程序，保證銀行業金融機構高效、低成本的退出市場;其次還應當建立保護投資人和儲戶利益的法律制度，我國可以借鑒國外成功的經驗，創建存款保險制度，減低儲戶的風險，當商業銀行出現財務危機時，由存款保險機構提供緊急資金援助，并以法律的形式明確規定存款保險公司的監管職責，保障投資人和儲戶的利益。而對于除銀行業金融機構之外的其他的小額信貸機構，也可以借鑒銀行業金融機構的做法，建立存款保險法律制度，并通過法律的形式對小額信貸機構市場退出的方式、標準、程序和范圍等作出明確規定，努力營造良好的執法環境，加強對違法行為的監督，保證各項監管措施的有效實施，應當明確規定那經營者的法律責任，當出現違法經營時，使得執法機構有法可依，依法對其制裁，并使經營者依法承擔相應的責任。
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