城管執法程序的困境及對策淺析論文
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【摘要】
城市管理問題是當前我國社會管理領域中的重大問題，我國城管執法工作中存在著執法程序缺乏規范性、程序違法現象普遍存在的困境。這種困境存在的原因在于城管執法人員程序觀念不強和城管工作具有多樣性、即時性的特點，法律法規往往難以為城管執法工作規定細致的執法程序。基于此，我們應當制定專門規范城管執法工作的法規規則，在該規則中建構符合城管執法工作實際的簡易程序，并為城管執法工作引入群眾監督機制和檢察機關監督機制。
【關鍵詞】
城管執法;程序困境;簡易程序;監督機制
隨著城市經濟的發展和城鄉經濟發展水平差距的進一步拉大，城鄉間的經濟要素交流日趨頻繁，農村人口大量涌入城市，城市經濟活動日趨繁榮。
在此種情況下，由于城市規劃建設的相對滯后，城市管理問題成為當前我國社會管理領域的重大問題。
為加強管理和解決多頭執法、政出多門的問題，國務院辦公廳發布了《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》，繼續積極推進相對集中行政處罰權的試點工作，建立城管執法局集中行使城市市容管理、工商行政管理和公安交通管理方面的處罰權。
集中處罰權的試點工作一方面有效節約了行政資源，提高了行政效率，另一方面，城管暴x執法、不文明執法等現象的存在又抹黑了城管執法局乃至政府的形象。
此種現象的出來，有城管隊員個人的原因，當然，城管執法程序自身的缺陷亦不可忽略。
1城管執法的程序困境
當前我國城管執法領域存在著種種不和諧的現象，這些現象的產生有其深刻的制度根源，其中程序上的困境尤其制約著和諧的行政法律關系的建構。
1.1城管執法程序缺乏規范性：城管執法在程序上的困境首先表現為現行行政法規范中城管執法程序的缺失。
城管執法本身是一種集中處罰權的行政執法模式，各省根據國務院辦公廳《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》的規定，設置城管執法局作為集中行使處罰權的機構，統一行使原本由城市建設部門、工商行政管理部門和公安交通行政管理部門所享有的處罰權。
在此種情況下，城管執法局的權限即由城市建設、工商管理和交通管理等方面的法律法規賦予，其權力來源具有多樣性。
然而，這些法律法規并沒有規定城管執法主體之執法程序，“全國至今還沒有一部關于城市管理綜合執法的專門法規”。
以《國務院城市市容和環境衛生管理條例》為例，該法第四章為“罰則”，該章規定了可以予以行政處罰的行為、對違法處罰行為的救濟途徑、執法人員違法責任等事項，而沒有規定城管執法主體執法過程中所應當遵循的程序規則。
當然，《行政處罰法》和《行政強制法》中所規定的程序理所當然地適用于城管執法行為，這兩個法所規定的程序具有相當的原則性，其很難適應城管執法工作的具體要求，亦很難對城管執法予以有效的程序規制。
1.2程序違法普遍存在：城管執法程序本身即有不完備性的特點，然而，在實證的層面，縱使這些不完備的程序亦難以得到城管執法主體的遵守，程序違法現象在城管執法中普遍存在。
以最近曝出的“哈爾濱城管收繳商戶元宵慰問敬老院”一事為例，在該案件中，城管隊伍在未告知行政相對人處罰決定和處罰事由的情況下即將相對人放置于戶外的元宵收繳。
我們認為，縱使行政相對人將元宵放置于戶外妨礙了交通，構成了占道行為，城管隊伍在做出處罰時亦應當滿足基本的程序要求，在履行告知、提取證據、聽取意見等程序義務后方可做出處罰決定。
當然，以上事例在我國社會生活中并非獨立的事例，“在城管執法過程中，尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時，很多情況下并沒有遵守法定的程序。”現實中，許多城管執法隊伍在執法過程中不遵守法定程序的行為屢有發生，這是是導致城市管理行政法律關系緊張化的重要原因。
2城管執法程序困境之原因分析
城管執法活動中存在著執法程序缺乏規范性、程序違法普遍存在的現象，這種現象產生的原因，一方面在于城管執法工作具有特殊性，另一方面則在于城管執法隊伍之程序觀念不強。
2.1城管執法工作的特點：城管執法工作具有多樣性的特點。
如前所述，城管執法局之執法權的產生為處罰權集中的后果，即城管執法局行使了城市建設部門、工商行政管理部門和公安交通管理部門的處罰權，其可以就市容環境衛生管理、規劃管理、無照經營和侵占道路等行為進行處罰，查處對象之多樣性決定了城管執法工作的多樣性。
另外，城管執法處罰工作還具有即時性的特點，對小商小販的違法行政要當場發現當場處罰。
在這種情況下，法律法規往往難以為城管執法工作規定細致的執法程序。
2.2程序觀念不強：程序觀念不強是我國城管執法工作中存在的普遍現象。
在現實中，許多城管執法人員并非公務員身份，其由城管執法部門基于工作的需要從社會聘請，這些人一般缺乏專業的行政管理知識和基本的法學素養，甚至沒有進行系統的崗前培訓，程序觀念缺失，綜合素質較低，缺乏對民眾權利的必要尊重。
這種情況的存在，亦是城管執法之程序困境出現的原因。
3城管執法之程序困境的對策
基于以上狀況的存在，我們應當根據城管執法工作本身具有的特點建構符合城管執法工作的簡易程序，并配之以相應的監督程序，從而促使城管執法的規范化發展。
3.1簡易程序的建構：簡易程序是與普通程序相對應的法概念，其主要適用于非常規的行政行為做出過程中。
在我國行政主體做出行政處罰所遵循的普通程序一般是指《行政處罰法》第五章第二節規定的程序。
在該節中，《行政處罰法》規定，行政主體做出、行政處罰應當依次履行調查取證、證據審查、告知處罰事由、決定處罰、制作處罰決定書等程序義務。
然而，由于城管工作具有多樣性和即時性的特點，普通程序并不一定適合城管執法工作。
基于此，我們應當制定專門的城管執法規范，在該規范中簡化城管執法程序，要求城管執法人員在執法過程中履行表明身份、告知處罰事由、聽取意見、交付處罰書決定等程序義務即可。
3.2監督機制的建構：針對城管執法人員程序觀念不強的問題，僅采用政府部門法制工作機構和政府法制工作部門進行監督管理是不夠的。
筆者認為，我們應當在城管執法工作中引入新的監督程序，讓城管執法權行使在民眾和法律監督機關的監督下運行。
一方面，要建立起群眾監督機制，城管執法主體要實行信息公開制度，對其執法權及其范圍、執法程序進行公示，讓城管執法工作處于民眾的監督之下。
另一方面，要建立起檢察機關監督機制。
根據憲法的規定，檢察院是專門的法律監督機關。
基于此，我們認為，我國應當在立法中規定檢察機關對行政機關違法行為的監督權，對于受到相對人舉報的違法執法行為，由檢察機關以涉嫌侵權瀆職予以查處。
參考文獻
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