區域公共管理中存在的制度缺失及其創新
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摘要：在全球化和區域經濟一體化的發展下，以政府治理為背景，產生了嶄新的治理形態――區域公共管理，區域管理工作中出現越來越多的問題表明區域公共管理中存在一定的制度缺陷。
為了滿足社會和經濟發展的需要，本文提出了區域公共管理制度的創新。
筆者分析了區域公共管理中問題的成因及其制度中存在的缺失，對區域公共管理制度的創新進行了研究。
關鍵詞：區域公共管理 制度缺失 制度創新
隨著全球一體化的到來，我國城市化、市場化、工業化和現代化也在加速進行，一些區域公共管理問題接踵而來。
我國現在面臨著城鄉差距加大、城市環境污染嚴重、區域公共問題日益加劇等問題。
區域公共管理是指區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其他領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。
傳統的公共管理制度不能對已產生的公共管理問題進行有效解決，很難滿足目前社會經濟環境下的公共管理需要，因此公共管理制度要進行創新。
一、我國區域公共管理中存在的制度缺失
(一)行政區域行政的公共管理思想落后
21世紀，世界全面進入到知識、信息、流動性、后工業、后現代等復雜性社會，面對著全球化、市場化、信息化、區域化等復雜的生態現象，區域公共管理面臨新的挑戰。
我國傳統的區域公共管理模式是行政區行政，這種治理思想已根深蒂固。
由于我國特殊的國情與制度，我國行政區域具有較強的經濟性，各個級別的政府都不愿放棄對本區域獨立經濟的管理權，忽視了除政府組織外私域組織和第三部門等區域公共管理的其他多元主體，在利益的驅使下制定的管理制度具有地方保護特色，使各個區域存在競爭關系，阻礙了區域間的聯系及共同發展。
行政區行政具有以下特點：在政府治理社會背景下，以小農經濟為基礎的行政區行政是封閉社會和自發秩序的產物，發揮了行政區行政的封閉性和機械性;從政法治理的價值導向看，行政區行政實施的是“內向型行政”或“閉合型行政”，是經人為切割來治理區域的模式，這種治理模式對行政區域化邊界或跨行政區域的區域公共問題不夠重視;從社會公共事務治理主體來看。
行政區行政具有壟斷統治的特點，政府組織是區域公共事務管理的唯一主體，獨立制定各種公共政策，并進行監督管理，總攬所有社會公共問題;從公共權力運行上看，行政區行政具有閉合性和單向性;從公共問題治理的層次設計看，行政區行政的基本法則是自上而下等級制層次設計，其治理構架具有機構同類和職能重疊的特性，行政區行政的這些特點使得一些外溢性區域公共問題被忽視。
(二)現代區域管理區域政策結構不完整
區域公共問題的治理，特別是國內，需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區域政策框架作為保障[1]。
我國政府在不同的時期進行過多次區域范圍劃分，也實行過多種區域發展戰略，但一直達不到政策設計時的理想目標，使得區域發展的公共績效一直較為低下。
其主要原因是我國區域管理政策結構不完善。
表現在以下幾方面：我國沒有專門的區域政策職能部門，區域政策基礎不完善;區域劃分沒有計劃性、范圍廣，區域政策的針對性和可操作性低，沒有可利用的具體區域劃分框架;區域政策工具不完整，缺乏針對問題區域的政策;區域政策沒有有效的監督與管理機制。
我國區域政策建立過程，一直受到政治、經濟、體質、政府組織、行政權力等諸多因素的影響，政策基礎不完善、區域劃分框架設計不精細、政策工具的可操作性低、區域政策監督與評估機制缺乏。
由于區域政策框架尚未成型，因此出現了“政策互相打架”“上有政策下有對策”等癥狀。
(三)區域公共管理的具體制度安排不全面
我國區域公共管理制度安排不健全表現在以下方面：我國宏觀和中觀區域公共問題管理的結構和框架還處于探索和發展階段，當以“歐盟”宏觀區域治理的成功為典范，是我國宏觀和中觀區域公共問題的制度安排進一步完善;我國區域政府間的制度安排脆弱，使地方保護主義和區域各地政府間出現惡性競爭等現象在國內普遍存在。
影響國家和區域整體經濟績效的提高;我國一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理機制問題嚴重;區域公共協調機制不健全;缺乏基于憲法制度和法制原則的區域制度約束機制，行政區劃調整和空間規劃出現行政區政策隨意性和長官意志濃厚的現象。
二、區域公共管理制度創新的必要性
隨著全球化和區域化的發展，我國城市化和工業化的進程在不斷加快。
在我國城市化和工業化過程中，區域政府之間的競爭愈加激烈，城鄉差距加大，導致了我國行政區域劃分頻繁變動和城鄉二元結構問題。
這些問題的實質就是行政區域間的差異。
我國經濟發展和現代化水平嚴重不平衡，存在巨大的地區間發展不平衡，使不同地區存在差異，這些差異容易引發區域公共管理問題。
全球化和經濟化水平的不斷提高，使國家間開始向區域化模式轉變，國際新區域在各種因素下聯系程度不斷加強，這種區域化模式的增加，同時也引發了各種區域公共管理問題。
而傳統的內向型區域管理方式難以適應目前區域公共問題管理的需要，不能解決目前我國區域公共管理中的“泛行政化”、地方保護主義和地方政府間惡意競爭、江河流域治理等問題，因此，區域公共管理制度的創新勢在必行。
三、區域公共管理制度創新的策略
(一)改變區域公共管理理念
行政區行政是我國傳統的區域公共管理模式和治理思想。
從上文提到的行政區行政的特征來看，它存在行政區劃管理導向僵化、治理主體單一、權力結構“金字塔”單向式等問題。
改變區域公共管理理念，要根據實際情況，在傳統區域公共管理理念的基礎上，摒棄落后的區域公共管理理念，學習先進的區域公共管理理念。
摒棄傳統公共管理權力的單向性和閉合性，建立上下互動的、多元的、分散的權利運用機質，形成管理權力彼此間合作網絡和交叉重疊的關系，明確區域公共管理中的主體和客體關系，加強兩者的交流與合作;傳統的行政區行政的權利主體是單一的政府組織，區域經濟建立后，區域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織區，還有私域組織和第三部門。
區域公共管理是開放社會和無縫社會的產物，它迎合了全球化和區域化浪潮的需要，順應了工業化、市場化和現代化進程的趨勢[2]。
全球化和區域化加強了區域乃至全球社會的聯系和互相依賴，結成了“你中有我我中有你”的狀態，增加了區域性和區域化的深度和廣度，區域公共管理可以適應這種改變。
(二)完善區域公共管理政策
要進行區域公共管理的政府制度創新，重要的是實現從內部政策到區域公共政策的轉變。
傳統上我國政府組織，只有針對國內或地方的內部政策，缺乏面向國外和區域間的區域公共政策，完善區域公共管理政策是區域政府公共管理制度創新的重要保證[3]。
不完善的區域政策會對區域經濟的發展帶來不利的影響。
傳統的公共管理政策已不符合目前發展的需要，因此要采取一些措施來改變這種現狀。
可以實施區域功能性政策：重視環境保護政策的實施;調整市場競爭政策，避免地方政府間的不良競爭;提出區域發展政策，調節區域發展差距。
還可以實施政策一體化，通過協調、調整國家政策和執行機制，減少管理機制帶來的負面效應，開放市場，促進市場良性競爭[4]。
(三)改變區域公共管理機制
在解決區域公共問題時，傳統的科層制就表現出不足之處，必須借助于市場機制、自組織機制等混合機制來進行治理。
網絡化是全球化的最大特點，提出了治理機制的網絡性，并根據組合方式，得出了4種不同類型的管理機制，如國家主義、多元主義、網絡主義、法團主義。
從科層制到組織間網絡制，要針對不同層次及不同類型的區域公共問題，對其進行“多中心”治理，借助于科層制、市場機制、組織間網絡、合作機制、自組織制等混合機制，吸取其合作、伙伴關系、協調、雙贏的基本精髓，形成一種組織間網絡的區域公共問題治理創新機制。
區域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織，還包括私域組織和第三部門。
與行政區行政的單一主體不同;區域公共管理的目的是解決由經濟、政治或社會其他領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益，區別于行政區行政的競爭關系;區域公共管理在平等地位的基礎上協商和調解用的方式和手段，不同于經濟市場領域和政府公共領域的管理競爭和壓制;區域公共管理的客體是區域內個體和共體，它們之間存在著相互形成的交叉重疊的關系，與行政區行政的單項式不同。
隨著經濟的發展與經濟全球化的到來，我國將要面臨越來越突出、越來越嚴重的區域公共管理問題，研究表明，只有清楚地認識到我國區域公共管理中的制度缺失，通過區域公共管理中制度的創新，才能解決區域公共管理問題，促進區域經濟的可持續發展。
參考文獻：
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[3] 趙秋蘭，尹海鳳.區域公共管理制度創新路徑探尋[J].人民論壇，2014(23)：50-52.
[4]商曼.論區域公共管理的制度創新[J]. 才智，2014(33)：263.
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