- 相關推薦
公共管理與公共政策關系
公共管理與公共政策關系【1】
摘要：公共管理與公共政策都有著豐富的內涵。
二者的關系是：公共管理部門是公共政策的執行者，公共政策的質量影響公共管理的效果：公共管理管理體制反作用于公共政策。
關鍵詞：公共管理 公共政策
公共管理(Pubic Management)往往是與行政管理(Public Administration)、公共事務(Public Affairs)等概念相聯系的。
由于視角的不同，故人們對公共管理的看法并不一致，有的強調它的公共性和政治性即政治取向：有的認為它是類似于私人部門的一種管理行為即注重其管理取向：另外一些人則突出公共管理中主權、機構和規制的重要性即法律取向。
有關公共管理的內涵目前國內主要有兩種觀點：一種觀點認為公共管理，依然屬于行政管理范疇，即便不能包含在行政管理中，最起碼也是與公共行政并行的一種范疇;另一種觀點認為在現實的情況下，行政管理已無法涵蓋公共管理的全部內容，公共管理主體不僅僅是政府，還包括其它機構和社會團體、社會中介。
它們共同從事處理社會公共事務、提供公共產品和服務等活動，而通常意義上的行政管理是指政府對內對外(主要是對內)相關活動的管理。
因此公共管理范疇已超出了行政管理范疇。
綜合國內外歷史與現實的狀況，我們認為。
公共管理就是政府制定公共政策，并與其它公共組織一起提供公共產品和服務，處理公共事務的開放式的管理活動，是行政管理在新的歷史條件下的發展與完善。
具有三方面的主要特征：(1)在管理主體上。
公共管理的主體不僅包括各級政府組織，同時還包括非政府組織，如：社會團體中介機構等：(2)在管理范圍上。
除提供公共產品和服務。
處理公共事務外，突出公共政策的重要性這不僅取決于中國目前所處的經濟發展階段、經濟體制背景，同時也與政治體制特征相適應：(3)在管理對象上，不僅包括政府及其它公共組織的公共管理實踐對象，同時還包括政府及其它公共組織的內部組織行為管理。
公共政策作為政府治理社會的重要手段，為社會經濟、政治、文化協調發展提供了重要保障。
所謂公共政策，是社會公共權威部門為了解決某種社會問題或社會矛盾和建立一定的社會生活的行為依據而對方針、準則、規范等進行選擇的一種社會行為。
政策是要經由政治系統的，因此，政策是政治的產物。
而政治的本質特征就是基于一定的經濟生產方式對資源和價值的整合與分配。
為此。
發揮調控與分配的政策也必然帶有這個本質特征。
公共政策的“公共性”與“政策性”決定了公共政策多重規定的社會本質，這一本質性的界定規定了政策的公共性，涉及到了政策的主體、機制、利益、價值、環境、導向等多個方面。
一、公共政策的質量對公共管理的影響
美國政治學家戴維・伊斯頓認為，公共政策是對社會價值做權威性的分配。
人們對政策的認同也就緣于政策與其利益的契合程少支，當公共政策與其自身利益一致時，就會支持公共政策的執行，反之。
則對公共政策產生抵觸。
但是。
由于資源的稀缺性。
公共政策對利益的分配和調整就不可避免的在增加一些人的利益時，必然會損害一些人的利益，這就需要制訂的公共政策要符合絕大多數人的整體利益，只有絕大多數人在心理情感上接受了該項公共政策，公共政策才能得到絕大多數人的支持和認同。
同時，還要對利益受到損害的利益團體給予相應的補償和救助，給予心理和情感上的寬慰，才能確保政策自身的合理性。
體現“以人為本”的人文關懷，從而減少公共管理過程中的阻礙因素。
首先，公共政策的制定反映了國家意志，只有體現民意，反映民情的政策才能被社會公眾接受、認同、支持。
才能樹立國家在人民心目中的地位。
因此政策的制定必須從實際出發，在制定過程中應廣泛征求民眾的意見，通過舉行聽證會。
電子政務等讓民眾參與政策制定。
其次，建立政策執行的專家咨詢制度，如決策的特爾斐法，集思廣益，減少重大決策失誤，提高政策執行的科學性。
最后。
政策應具有穩定性。
這樣才能保障政策的權威性和嚴肅性，政策的出臺應考慮執行的可操作性和正確性，反復修改和變更將降低政策在公眾心日中的地位，失去對政策的信任，不利于公共政策的有效執行。
前些年，某市出臺了出租車整頓政策，政策的出臺沒有經過科學的論證，在執行過程中漏洞百出，傷害了大多數出租車司機的利益，出現了出租車司機集體上訪，政府反復修改政策，使得政策前后沖突，無法連續的執行下去，整個城市出租車停運，交通受到嚴重影響。
最后。
政府不得不放棄該項政策，造成了不好的社會影響。
在政策的執行中應該避免類似現象的再次發生。
二、公共管理體制對公共政策的反饋
1 完善干部管理制度。
對干部的評價考察要全面，把定性考察與定量考察相結合：對干部的任用、提拔不僅要考察其專業能力和工作業績，更要考察其思想道德品質、群眾基礎、政治立場。
加強考核制度的民主性，實行干部任用公示制。
另一方面，將干部的任用提拔等權力交由全國人民代表大會執行，從而避免各級干部只對頂頭上司自直接服從，置公共政策與人民利益于不顧的現象發生。
2 加強監督機制的建設。
第一，建立信息公開制，加強政策執行活動的透明度，改變政策執行中的信息不對稱現象。
信息的不對稱將阻礙政策執行中的信息通道，防止政策執行中的“暗箱操作”，實行“陽光政策”，如：通過舉行政策制定的聽證會、電子政務等方式讓公眾參與各種公共政策的執行并實施監督;第二，確保監督機構的獨立地位，改變監督結構雙重領導的局面。
將監督機構直接垂直于上級監督機關領導，從同級黨委和政府中脫離出來。
監督人員的工資、待遇、福利、保障、提拔、任用等不受同級黨委和政府管轄，將這些權利交于國家，以確保其地位的獨立性，從而保證其強有力的監督力度;第三，鼓勵社會公眾、新聞媒體對政策執行進行公眾監督，推行民主監督制度，并將其落到實處，用法律作為其有力的后盾，確保民眾監督體制的有效運行和起到應有的作用：第四。
建立政策執行問責制，對政策執行失敗產生重大影響的官員要依法追究其責任。
3 提高執政能力是基礎。
提高中國共產黨執政能力的具體表現是：科學判斷形勢能力的提高。
駕馭市場經濟能力的提高。
應對復雜形勢能力的提高，依法行政能力的提高。
總攬全局能力的提高。
實質是提高管理經濟、社會的能力，提高公共服務的能力，推進公共服務觀念創新，依法行政。
加強法制建設，以人為本，樹立服務意識，在政策執行中。
以責任、平等、依法、服務的理念為導向，確保政策執行的有效性，為政策的有效科學、人性化執行創建一個良好的政治、經濟、文化環境。
4 提高政策執行者素質是保障。
首先，應加大對政策執行者的培訓，既包括專業知識、理論水平的培訓，還應涉及思想政治素質、組織協調能力、溝通能力等方面的培訓，并將這種培訓與其工資、福利、獎懲、提拔等相掛鉤，
對培訓結果進行考核，確保培訓的質量和起到應有的效果，確實提高政策執行者的自身素質。
其次，應樹立政策執行者的法制觀念、服務理念，在政策執行過程中，堅持依法行政，不斷加強執行者依法行政的自覺性。
杜絕違法亂紀現象的發生：堅持以人為本的觀念，切實做到問政于民、決策于共、行政于和、監政于公。
最后，加強政策執行者意志品質建設，培養其高度的責任感、事業心，踏實的工作作風和堅韌的毅力，培養德才兼備的公共政策執行者。
5 建立政策執行反饋機制。
對已經執行了的政策實行反饋，以便及時改正和完善政策，吸取經驗教訓，不斷完善政策。
6 公共管理體制的完善必須以人為本。
以人為本就是以所謂的管理對象――人為本，而不是以官為本或以本集團、本部門的利益為本。
以人為本就是要以所服務的廣大的人民的生命、生存、生活、權利和利益為本，切實解決好他們的生活實際困難，切實解決好他們現實生活中實際利益問題，關系他們的疾苦，想他們所想，急他們之所急，關心他們的生產、生活，苦他們之所苦，樂他們之所樂，那么我們管理的社會則是一個民樂、民享、民愛、民有、民建的社會，那么我們的社會才能真正達到和諧，才能使完善的政策得以完整的貫徹和執行。
也才能下情上達，中央的政策到下面才不會走樣。
同時，以人為本也才能充分調動廣大人民建設家園、建設祖國的熱情和積極性，以人為本更能體現出社會主義社會的積極性。
三、公共管理與公共政策的關系
政策的執行不僅對政策本身具有舉足輕重的作用，對于國家的正常運行、管理、發展更是具有不可估量的作用。
而政策是否能得到有效的執行是一個艱巨的任務，是一個任重而道遠的過程，關系到社會生活、國家管理的方方面面，需要多種因素的協調發展，在政策執行過程中，任何一個環節出現問題，都會影響到政策的有效執行，在和諧與發展成為時代主題的今天。
對政策的有效執行更應該被放到一個足夠高的高度引起足夠的重視。
各個時期的政策價值目標的生成基礎是科學管理理念，核心與終極追求均指向效率。
強調效率固然可以有效提升政府能力，但公共行政的本質是以民主憲政為基石，強調追求公民權利、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。
因此，以效率為中心的工具理性只會引導人們關注達成既定目的之手段，而忽視了對目的本身的關注。
以效率為中心，勢必會忽視行政的民主責任。
然而。
公共服務的最終目的是公平與正義，即這種服務應惠及所有社會成員而不是把效率置于至高無上的地位。
在布坎南看來，政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補市場經濟的不足，并使各經濟人員所做決定的社會效應比政府干預以前更高。
否則，政府的存在就無任何經濟意義。
但政府決策往往不符合這一目標，有些政府的作用恰恰相反，它們削弱而不是改善了社會福利，于是就提出了一個問題：為什么有些公共行動對社會的作用是“負效應”而不是“正效應”?產生這類問題的原因是什么?哪些是有缺陷的部門?我們應該怎樣在管理上彌補這些缺陷?為了對這些問題做出回答，布坎南對政府失敗的主要表現形式：政府政策與政府工作機構低效率及其根源進行了較為深入的分析，并就如何補救這種“失敗”提出了具體的政策建議。
總之，公共管理與公共政策具有相互影響相互作用的機理。
表面上看，公共管理起著貫徹公共政策的作用，但是。
如果公共管理體制不完善，無論多么好的政策都會得不到完整和很好貫徹。
反之，如果公共政策制定的不合理、不科學，那么，無論在什么樣的公共管理體制下所做出的行為都不會為人民、為社會造福。
所以，要管理一個社會和部門，不僅要因地制宜地制定科學合理、符合人民利益的公共政策，而且，必須同時有一個完善的公共管理體制。
這樣二者才能相得益彰。
二者良性互動時，才能形成一個不斷促進經濟發展、不斷創造和諧、不斷滿足廣大人民的物質需求和精神需求的社會。
公共政策穩定與變動的關系【2】
摘 要：公共政策作為現代政府輸出的主要產品，對社會的有序運行有重大意義。
公共政策的穩定可以維護目前的社會穩定狀態，但是有可能造成社會缺乏活力，使之處于僵滯狀態。
政策變動可以為社會注入活力，但可能誘發社會動蕩。
理清公共政策穩定與變動的關系，對社會的繁榮發展有促進作用。
文章在分析我國改革開放以來農村基礎教育政策的基礎上，對政策穩定與變動的關系進行辨析，以求在政策穩定與政策變動間建立一個平衡點。
關鍵詞：農村基礎教育政策;政策穩定;政策變動
公共政策是連接政府與社會的基本紐帶，是為處理特定社會事務，由不同行為者所采取的一種有目的的政府行為的過程。
尋求公共政策穩定與變動的平衡，有助于社會良性運行。
改革開放以來的農村基礎教育政策，為我們提供了一個探究政策穩定與變動關系的契機。
一、改革開放以來農村基礎教育政策的內容解讀
教育是民生之基，立國之本。
改革開放以來，黨和政府熱切關注農村基礎教育，對農村基礎教育政策不斷進行著調整和完善，主要體現在以下幾個方面。
(一)政策觀念突顯“平等化”
自改革開放以來，我國農村基礎教育的精神之一就是追求“教育的平等化”，即每個農村的孩子都平等地享有接受教育的權利。
如1986年《義務教育法》的頒布及1993年“雙基”目標的提出，分別從法律和政策兩個層面上賦予全國所有城鄉兒童相同的受教育權利與義務。
進入新世紀，中央開始在教育起點平等的基礎上著手有關教育過程及資源配置方面的制度嘗試，試圖尋求全國教育的均衡發展，此時的農村基礎教育政策制定實際上已經開始在追求“平等化的教育”。
教育主體的由鄉到縣是為了更好地保障基礎教育過程平等化的實現;一費制、兩免一補、免費教育的配套實行同樣也是為了最大限度地消除農村教育受家庭因素所導致的機會不均現象。”[1]
(二)政策客體呈現“多元化”
我國農村基礎教育政策的一個新特點，就是政策客體“多元化”。
即政策規制對象，如辦學形式、校舍建設、教師管理、課程建設等內容的多項發展。
改革開放以來，我國針對農村基礎教育政策在數量上呈上升趨勢，但缺乏全面性和針對性。
這與當時的中央農村政策制定總體水平不高及基礎教育發展水平較低的現實狀況有關。
進入20世紀90年代，我國農村基礎教育政策調整范圍開始延伸，對教師管理、校舍建設、辦學形式等先后出臺了專項政策和法律。
以《國家西部地區“兩基”攻堅計劃(2004―2007年)》中“農村寄宿制學校建設工程”啟動及2006年農村基礎教育課程改革、農村教師特色崗位計劃提出為主要標志，新時期的我國農村基礎教育政策更加關注細節，政策的針對性和實踐性大大提高。
(三)教育投入體現“福利化”
改革開放以來，我國農村教育大致經歷了農民自己辦學、“以鄉為主”投入辦學和“以縣為主”投入辦學三個階段。
1986年“縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學”的辦學模式的實施，農村基礎教育基本“托付”給了鄉、村財政及“最廣大的農民群眾”[1]。
自此，農村基礎教育政策開始更多地由農民投資轉向政府投資，“福利性”逐漸彰顯。
2005年國務院發布《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，農村基礎教育首次被納入公共財政保障范圍。
自2006年開始，國家在兩年內全部免除農村義務教育階段學生的學雜費。
并于2010年在全國所有農村義務教育階段的公辦學校實現了免費教育。
以上政策及實踐有力地證明了義務教育福利化的實現。
我國農村基礎教育政策在改革開放以來的調整和變動除了以上幾點外，還有管理體制逐漸統籌化、辦學形式多樣化、權責主體由“基層政府”向“高層政府”上移等特點。
可以看出，為了促進農村基礎教育的發展，國家進行了多次的政策調整與變動，我國農村基礎教育政策既保持穩定又不斷發展。
二、基于案例對公共政策穩定與變動關系的辨析
公共政策的持續穩定運行是公共政策能夠有效調節社會行為的一個重要前提，但這并不意味著某一項公共政策自出臺就是固定不變的。
公共政策必須依據客觀形勢以及變化了的情況來制定。
農村基礎教育政策因其涉及我國的可持續發展，影響著國內的教育質量和教育平等，其調整與變動是一件大事。
對農村基礎教育的每一次調整和解釋都必須嚴肅、慎重。
妥善處理農村基礎教育政策的穩定性與變動性的關系，是調整農村基礎教育政策必須準確把握的一個關鍵問題。
(一)政策的性質與特點決定了維護政策穩定的必然性
公共政策是“國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則”[2]。
它最突出的特點體現為兩點：第一，公共政策具有公共性。
公共性是公共政策的根本屬性，是政策過程的出發點和歸宿，公共政策的制定、執行、評估、調整等環節都以其為基準性價值。
長期的實踐表明公共政策本身的公共性是確保社會穩定和諧的核心要素。
第二，公共政策具有利益性。
公共政策的形成過程實際是對各種社會利益進行配套調整的過程，利益因素構成了公共政策最本質的方面。
公共政策的部分作用在于緩解或制約社會排斥，其穩定可以維護目前的利益分配狀態，它是社會穩定的根源性力量。
公共政策以上兩個最突出的特點，決定了它與社會穩定的連體關系，所以維護政策的穩定具有必然性。
作為公共政策的一種，我國農村基礎教育政策的自身特點決定了維護其穩定的必然性。
首先，客體具有廣泛性。
我國農村基礎教育政策針對的是全部農村基礎教育，涉及的人數多、事項多，因此一次較小的調整就可能會引發多方面的重大變動。
其次，政策目的的公平性。
追求教育公平是人類社會古老的理念。
“一個公正的社會……應使強者扶助弱者，從而使弱者變強。教育在這方面負有不可推卸的責任。”[3]農村基礎教育政策制定的一個重要原因就在于解決城鄉基礎教育的不公平。
在較為穩定的農村基礎教育政策體系中，人們可以逐漸感受政策所體現的教育公平精神。
制度化的、持續的政策會促成人們對政府的信賴關系，對政府而言則能大大降低信息獲得和流通的成本。
若是此項政策頻繁變動，可能導致政策目標的偏離，使人們對農村基礎教育冷漠以及對政府不信任等弊端。
(二)實踐的變化和發展決定了政策變動的必要性
保持公共政策的穩定性并不意味著說公共政策是亙古不變的，公共政策應隨著時間的變化和發展來制定。
這也是我國古代公共政策思想中的一個重要內容。
如春秋時期杰出的政治家管仲，最先提出“俗之所欲，因而與之;俗之所否，因而去之”的政策主張;戰國時期商鞅提出的“治世不一道”“世道變而行道異”;韓非提出的“世殊則事異，事異則備變”。
公共政策的調整與變動可以對政策及時糾偏，保障公共政策的科學化，預防政策失誤;可以協調政策運行中的各方關系，確保政策有序運行;同時發展完善政策，保持政策穩定性和連貫性。
促使我國改革開放以來農村基礎教育政策變動的主要因素來自于農村社會生態環境的變化。
農村社會生態環境，包括政治、經濟、文化發展狀況，它對農村基礎教育政策制定有著最為直接、主要的影響。
我國農村社會生態環境的變化主要表現為三方面：第一，得益于我國政治制度的逐步完善，農村基礎教育政策在變遷中逐漸表現出科學化、民主化的特征。
第二，改革開放后政治改革的整體趨勢，尤其是決策機制的改革日益民主化和科學化，為我國農村基礎教育政策的制定方式和機制變革提供了可能。
第三，農村基層民主化水平的不斷提高，農民開始注重自身權利的實現。
根據政策平衡―中斷理論，這兩個因素必然影響著農村基礎教育的變動，“政策圖景與政策場域的互動作用……導致巨大的政策變化。”[4]農村經濟水平的提高為我國農村基礎教育政策的變動提供了推動力。
農村經濟狀況的變化要求農村基礎教育政策隨之變化。
農村文化尤其是農民教育主流意識形態的變遷為我國農村基礎教育政策發展提供必要參考。
改革開放以來，我國農民教育主流意識形態變遷主要體現為兩點：其一，由“重男輕女”送子上學轉變為以送子女上學為根本責任和義務;其二，由以識字讀書為目標的讀書思想轉變為以提高自身素質為目標的主動受教意識。
由于文化觀念的變化，政策制定者在農村基礎教育政策制定中必須將其納入參考范圍，使政策適應民意，順乎時代潮流。
此外，政策制定者由于主客觀種種原因，在設計政策時，難免有考慮不周、認識不到之處，這就會造成農村基礎教育政策的疏漏和瑕疵。
因此，政策調整或變動可以補充完善政策在實踐中的不足和漏洞。
(三)政策變動必須有科學化、民主化的原則、方式和程序為保障
公共政策是關系到社會、經濟、政治發展大局的重要因素，公共政策過程必須堅持科學化、民主化原則，保證公共利益的實現。
這樣才不至于使公共政策在運行過程中引起巨大的社會動蕩，影響社會穩定。
農村基礎教育政策與社會公眾，特別是農民群眾的切身利益有著密切的關系。
因此，它的調整與變動必須講求科學性、民主性原則，這樣的政策才能被大眾認可和接受;否則，很可能悖于民意、行之無效。
從改革開放以來，我國農村基礎教育政策之所以能被大多數人認同，是有其原因的：首先，每次對農村基礎教育政策的調整和變動都是從我國具體國情出發的。
改革開放后，我國農村基礎教育發展戰略經歷了從普及教育、義務教育、公共教育，再到免費教育這一路徑的上升。
農村基礎教育政策制定的依據一是我國經濟實力的迅速增長，二是農民教育訴求的變化。
政策制定者依據政策環境的變化制定政策，充分體現了其科學性。
其次，農村基礎教育政策調整和變動顯示了民主性、合法性。
以2005年國家教育部《實施教育行政許可若干規定》的頒布實施為標志，聽證、信息公開、決策問責等制度開始直接體現于農村基礎教育政策制定中，構成其基本的法律平臺，最大限度地提高決策科學性與民主性。
參考文獻：
[1]郎君平.改革開放以來農村基礎教育政策的分析與思考[J].貴州教育學院學報，2009(2).
[2]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003：43.
[3]勞凱聲.中國教育法制評論[M].北京：教育科學出版社，2006：11.
[4]楊冠瓊.公共政策學[M].北京：北京大學出版社，2009：162.
【公共管理與公共政策關系】相關文章：
10-09
10-07
10-07
10-01
10-07
10-07
10-05
10-06
10-09