耕地保護與農業經濟
耕地保護與農業經濟
摘 要：本文從經濟發展的角度，對比近年來違法用地案件以及我國經濟發展的相關數據，并參考發達國家的耕地保護制度特點，分析目前我國耕地保護中出現的問題，并提出依靠行政手段與經濟手段并重的方式，加快農業經濟升級，加強耕地保護工作。
關鍵詞：耕地保護;農業經濟;制度
一、引言
眾所周知，我國雖然擁有960萬平方公里的廣闊國土，土地資源總量大，名列世界第三，但由于人口眾多，人均占有土地量遠低于世界平均水平，因此長期以來我國人地矛盾一直十分突出。
此外，受我國土地資源分布不均衡、山地多于平地、耕地資源總體質量水平較差、難以利用的土地資源面積大、后備耕地資源不足等客觀條件影響，以及經濟、生產技術條件限制，我國土地資源利用程度偏低，土地浪費嚴重。
而隨著我國經濟快速發展，高污染、過度開發導致土地退化，進一步加劇了土地資源供求矛盾。
因此，如何合理有效配置土地資源已成為現階段我國經濟生活中一個重要問題，并體現在農業生產、工業化、城鎮化建設、現代化建設等各個領域。
二、背景
回顧我國歷史，歷代封建王朝崩潰、社會動蕩的背后，我們總能看到糧食問題的影子。
即便在過去的100年間，在科學技術已經有了革命性進步的近代歷史中，我國也曾遭受過大規模的糧食危機。
這種現象直至改革開放實行家庭聯產承包責任制后，人民的溫飽問題才得到了根本轉變。
1984年，我國的糧食產量突破8000億斤，我國政府在世界糧農組織大會上向世界宣布，中國人民基本解決了溫飽問題。
上世紀80年代我國農業經濟經歷了一段快速發展的時期，不僅人民生活質量有了很大提高，而且為今后中國全面加快工業化建設提供了堅實的基礎，但與此同時糧食問題也漸漸淡出人們的視野。
改革開放30多年來，我國經濟水平有了突飛猛擊的發展，據統計，至2010年，我國國內生產總值達到40.12萬億元，已躍居世界第二位。
這期間第一產業、第二產業、第三產業均保持快速發展，其中第二產業、第三產業發展尤為迅速，第一產業在國民經濟比重逐年下降，以農業為主的第一產業已不再是中國經濟增長的主要動力。
表1 2006-2010年國內生產總值表 單位：億元
注：本表按當年價格計算。
表2 第一產業、第二產業、第三產業比例表 單位：%
注：本表按當年價格計算。
2007-2008年的世界糧食危機，再次讓國人看到糧食緊缺給國民經濟、社會建設帶來的破壞作用，警示人們農業生產的重要性，使人們重新認真審視經濟發展與耕地保護問題。
正如1995年美國人布朗曾發表《21世紀誰來養活中國人》一文中所提到的：“中國的人口增長不可逆轉;中國的農田減少不可逆轉;環境破壞造成的農作物減產不可逆轉。
雖然中國可以也有能力用足夠的外匯儲備來購買美國的所有糧食，甚至買上幾年美國的收成，但誰又能供應得起十幾億中國人的糧食缺口?”
三、耕地保護的重要性及面臨的問題
(一)耕地保護的重要性
隨著經濟發展，工業化、城鎮化是我國社會經濟發展的必然趨勢，第二產業、第三產業將繼續作為國家經濟主要增長點，但農業經濟總量比例的下降，不意味著農業經濟在我國社會生活中的基礎作用發生變化。
從我國國情分析，如果農業經濟總量無法持續穩定增長、保障國民生產生活需要，未來將影響第二產業、第三產業健康發展。
而足夠的耕地資源是保障農業經濟持續穩定增長重要條件。
加快推進工業化、城鎮化與保障糧食供應、保障糧食安全這兩個問題相互糾纏在一起，困擾著不斷崛起的中國。
甚至有些人認為他們是對立的，無法調和統一，提出如果要發展經濟就必須犧牲耕地的觀點，而且我國這幾十年的發展過程，似乎也為這類觀點提供了一些證據。
但這種發展模式并不符合我國的國情。
面臨巨大的人口壓力和經濟發展壓力，當前中國需要進一步探索保護耕地與經濟發展相互協調的發展模式。
(二)我國耕地保護目前的困境
截至2010年，我國共有耕地1.212億公頃，對比2005年1.22億公頃，耕地增長率為-0.13%。
雖然我國一直執行最嚴格的耕地保護制度，把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”作為我國基本國策之一，并有效遏制了耕地數量大幅度下降、違法用地案件頻發的趨勢，但現實情況依然不容樂觀，土地征用、土地利用過程中違法違紀案件依然層出不窮，且涉及耕地的比例較大，破壞耕地現象依然嚴重。
表3 2006-2010年涉及違法用地案件和土地面積
分析原因，我國耕地保護之所以處于被動局面，除了需要進一步加強政府主導作用、完善法制建設、法制宣傳、監督管理機制外，農業經濟發展模式落后、農業經濟生產力效率低下且無法適應現階段我國經濟發展需要是一個主要原因，其表現在以下兩個方面：
1、地方政府落實耕地保護政策不夠積極
與工業化水平相比，我國的農業化水平相對落后，農產品在整個產業鏈體系中仍然處于較低水平，雖然家庭聯產承包責任制提高了農民種地的積極性，為我國確保糧食生產提供了保障，但傳統的小農經濟經營管理模式依然是阻礙我國農業經濟現代化的一個重要因素。
由于經營、生產方式落后，沒有形成規模化生產，阻礙了新技術快速推廣，導致生產力落后，農業經濟難以成為地方經濟增長點。
然而為了促進地方經濟增長，不少地方政府并沒有選擇深化農業經濟的發展模式，因為與交通運輸服務業、制造業、工業等產業相比，農業經濟增速較慢，培養成新的經濟增長點所需的周期較長。
所以不少地方政府選擇犧牲農業經濟，大規模吸引第二產業、第三產業投資，與此同時大量勞動力和包括耕地在內的土地資源流向其他產業。
甚至一些以GDP增長指標作為主要考核標準的地方政府，過度依賴交通運輸業、工業、制造業、高新科技產業，往往在吸引投資時忽略社會效益、生態效益，為了追求短期經濟效益，往往將我國的基本國策拋諸腦后，不僅引進破壞生態環境的高污染項目，甚至違法占用耕地。
上述因素是導致我國耕地質量、數量不斷下降的一個重要原因。
國土資源部發布的2010年度國家土地督察公告就曾指出：“部分地方的耕地保護工作有待加強。
少數省份耕地保護意識薄弱，熱衷于上項目搞建設，主觀上對耕地保護和補充耕地重視不夠，耕地保護第一責任人尚未真正落實到地方政府主要負責人。
有的省份基本農田保護面積已逼近規劃目標。
有的省份耕地后備資源不足，落實耕地占補平衡越來越困難，實施難度加大，補充耕地質量偏低。” “部分地方政府主導的違法違規問題仍時有發生。
一是違法批地問題。
…… 二是違規調整土地利用總體規劃侵占基本農田，或者違規批準新設和擴大開發區違規圈占土地。……”
2、農民保護耕地的積極性不高
隨著我國工業化、城市化的推進，大量農村勞動力涌入城市從事工業、建筑業、服務業生產。
據統計2006-2010年間，我國總就業人口呈現逐年上升的同時，從事農業生產的人口程下降趨勢。
雖然農業人口減少的同時，我國糧食生產連年增產，我國農業勞動力生產率正在不斷提高，但大量教育水平較高的青壯年農村勞動力不愿意繼續從事農業經營生產，一些地方出現勞動力年齡偏大、教育水平偏低的現象，且多年來這種現象沒有發生轉變。
由于農村地區缺少高素質農業勞動力，不僅影響新技術的及時推廣應用，而且在一定程度上阻礙了農業產業實現現代化。
農業經濟發展緩慢，進一步加劇了農業生產收入與非農業生產的收入的差距。
據統計，當前農民收入日趨多元化，農村居民家庭中工資性收入、非農業收入增長迅速，多數農村家庭逐漸不再單純依靠從事農業經營來提高改善生活。
表4 城鄉就業情況
表5 各行業收入情況
由于從事農業經營、種植糧食作物并沒有給農民帶來切實的經濟實惠，導致農民從事農業生產的積極性正在不斷降低。
在這種情況下，農民主動保護保護耕地的意識和積極性受到很大影響。
從勞動力情況分析，即使我國能夠有效保持耕地資源總量，但如果農民不愿意耕種，耕地沒有勞動力投入，那么耕地作為土地資源將無法發揮其應有的價值，其數量和質量將失去意義。
綜上所述，我國耕地保護政策落實困難、任務艱巨，與我國現階段經濟發展客觀情況有很大關系。
由于農業經濟整體水平較低，落后于我國現階段經濟發展整體水平，因此在第二產業、第三產業沖擊下，政府、農民在利用耕地、保護耕地方面積極性不高，在主觀上導致耕地保護政策落實困難重重，違法占用耕地現象屢禁不止。
四、我國與發達國家耕地保護模式對比
1、我國耕地保護模式的特點
我國耕地保護是以政府為主導，通過行政手段、規劃手段、經濟手段，以及嚴格的法律法規的強制性手段來推進耕地保護工作，其主體是政府管理部門，保護對象以基本農田為主，目標是保護耕地的生產能力，解決、協調土地供求矛盾，促進經濟發展。
不可否認，在多年的堅持和努力下，中國耕地保護工作取得明顯成效。
據統計，“十一五”期間，通過上述方式，我國在重點劃定的15.6億畝基本農田范圍內，有計劃的進行土地綜合整治，增加耕地150萬公頃，保持了耕地數量總體穩定。
但我們也要意識到，這種以政府為主導的保護模式，在有效協調經濟發展與耕地保護的關系方面存在不少弊端。
其中一個主要因素在于忽略了土地使用者的作用，未能發揮農民的積極性。
實行家庭聯產承包責任制后，農民獲得了更多的權利支配、利用土地。
他們是直接接觸土地的第一人，沒有他們的積極參與，耕地保護工作很難具體落實到位，因此以政府為主導的耕地保護模式是一種相對被動的方式。
2、發達國家耕地保護模式的特點
以美國為例，發達國家耕地保護主體是政府與私人農地保護協會。
私人農地保護協會是不以營利為目的組織機構，它代表土地所有者發揮著重要而獨特的作用。
在耕地保護方面，其目標除加強糧食安全、加強土地本身數量與質量以外，同時還注重環境生態效益，偏重于環境質量改善及土地相關的因素研究。
相對于我國耕地保護以基本農田為主，發達國家保護對象更加廣泛，通常涵蓋整個農用地。
五、保護耕地的建議
加快第一產業發展，加快農業經濟現代化，提高農業經濟，是調和目前耕地保護與經濟發展矛盾有效手段。
雖然我國目前通過嚴厲的行政手段有效控制了耕地退化的問題，但下一階段，應該通過行政手段和經濟手段并重的方式鞏固成果，把農業經濟轉變為能夠改善提高農民生產生活的經濟產業，把農業經濟轉變為為地方政府提供可持續、具有較高的增長效益的經濟產業，并發揮市場經濟的作用，逐漸轉變過度依靠行政手段被動型的耕地保護模式。
(一)提高農業勞動生產率，提高農民收益
通過加快農業生產技術革新，加快農業技術推廣，提高糧食生產的產量和質量;進一步發揮農村經濟合作組織的作用，鼓勵大規模生產，打破我國傳統的以家庭為單位、自給自足、小農經濟模式;進一步完善農用地流轉制度，提高耕地資源分配效率，充分挖掘閑置耕地以及利用率低下耕地的價值。
(二)鼓勵發展糧食生產加工產業鏈
不僅將要糧食視為一種重要戰略儲備物資，也要將糧食作為一種商品，努力提高我國糧食商品的附加值，鼓勵發展與糧食生產相關的各類工業、服務業等相關糧食加工產業鏈，提高我國農業經濟在國際中的競爭能力，以此確立耕地資源在地區經濟生活中的重要作用。
參考文獻：
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