行政成本的控制途徑

行政成本的控制途徑

　　行政成本的控制途徑

　　【摘 要】合理整合國家資源，降低行政成本是各國政府追求的目標，然而由于多方原因，長期以來我國行政成本居高不下，既浪費了資源，又降低了政府公信力和執行力，帶來巨大的負面影響。

　　因此，進一步分析和研究行政成本對我國政府改革、國家發展有重要意義。

　　【關鍵詞】行政成本;行政監督;;廉潔政府

　　行政成本是反映行政效率、行政管理水平的重要標志，是政府行政活動對社會經濟資源的消耗，是政府機關管理社會、服務社會的基礎和支撐，貫穿于整個行政管理工作之中。

　　政府的管理是運用公共權力、為實現公共利益而進行的管理，這種管理以公共財政為支撐，因此，如何增強政府的管理能力，提高行政效率，使公共資源發揮最大的價值，是當代政府應當考慮的問題。

　　長期以來，學術界對于行政成本的概念和界定有著不同的觀點和論述，還沒有形成較為統一的看法，比較具代表性的有：一是基于政治學、行政學角度，廈門大學卓越認為：“行政成本是政府組織在為社會提供公共服務、生產公共產品的過程中投入的人力、財力和物力資源”。

　　二是基于經濟學、管理學角度，學者何翔舟認為：“行政成本是政府組織管理社會所產生的成本。

　　不僅包括財政支出，還有政府行為的機會成本和社會成本。

　　三是廣義的行政成本，指國家權力機關的執行機關在一定時期內，為履行其行政職能、實現行政目標，在行政管理活動中所支付費用的總和，包括政府在行政過程中發生的各種費用，以及由其所引發的當前和未來一段時間內的間接負擔。

　　四是狹義的行政成本，指為維持行政機構運轉所需要的費用，包括機構人員經費、辦公費、會議費、交通費、差旅費等。

　　本文分析的行政成本是狹義的行政成本。

　　一、我國政府行政成本現狀透析

　　據統計，1986年至 2009年間，我國的行政管理開支由人均20.5元增長到698元，增長了34倍，大大高于同期財政收入和GDP增長。

　　我國行政管理費占年財政收入情況僅以2011年為例是16.6%，日本為3.38%、英國為4.89%、韓國為5.96%、法國為7.5%、美國為10.9%。

　　而且近年來還有大幅攀升的趨勢。

　　行政成本居高不下已是一個不爭的事實。

　　在學術界中，學者們從以下幾方面審視我國真實的行政成本狀況：第一，目前的預算規模只是政府收支的一部分，此外還有預算外收支、賬外賬、“小金庫”等，全部加在一起才是政府收支的全部。

　　第二，從財政支出總量與支出結構來看，改革開放以來財政支出占GDP的比重總量不斷下降，但其中的行政管理費支出不斷上升。

　　行政管理費支出的增長速度大大快于財政支出的增長速度，行政管理費支出增長率平均每年高達17.8%，高出財政支出平均增長率5.4個百分點。

　　第三，不透明與的成本。

　　學者胡鞍鋼認為，我國因而造成的各類經濟損失在90年代后半期保守估計平均每年在9875億元――12570億元之間，占到GDP的13.2%至16.8%。

　　第四，決策失誤造成行政成本的無效支出。

　　第五，改革開放以來，我國進行了四次大的機構改革，從機構數量上看確實有所減少，但從財政供養人口數量和行政支出來看，反而與日俱增。

　　二、我國政府行政成本過高的原因分析

　　(一)行政機構設置不合理

　　我國進行過多次的政府機構改革，但始終走不出精簡――膨脹――再精簡――再膨脹的循環怪圈。

　　在國際上，絕大多數國家設立中央政府、二級和三級地方政府。

　　我國政府從中央到地方共有五級，其中縣、鄉在實際運行中，各級政府下面又增設了多個行政層級，每一級層級的設立，都需要有與之相適應的機構、人員來支撐，經費及相關辦公設備的費用多數來源于公共財政，這必然導致行政成本的增加，也使得行政效率降低。

　　(二)政府職能定位不明確

　　目前，政府職能越位、缺位的現象依舊存在，導致了財政資金嚴重浪費。

　　政府部門在行使相關行政職能時，一方面管了不該管、管不了、管不好的事，另一方面該管的事卻沒管好，權利與部門利益掛鉤，審批環節多，效率低下，既增加行政管理的成本，也增加企業和社會的負擔。

　　不少地方政府脫離實際，搞重復建設，弄一些勞民傷財的政績工程、形象工程，這些由于缺乏科學論證，決策失誤導致投資失敗，嚴重浪費了國家資金。

　　(三)政府人員的成本意識薄弱，鋪張浪費行為屢禁不止

　　政府作為一個公共部門，對因提供公共產品而消耗的資源，缺乏一種有效的監督，這在一定程度上削弱了政府行為的有效性。

　　對許多政府人員而言，保持政府行政現狀，既不犯錯也不尋利，為了達到自己的政治目的安享行政行為之后的社會效益，進而忽視了相關的經濟效益。

　　近年來，民眾越發關心公務用車、公款吃喝和公費出國等存在嚴重浪費的現象，中央曾三令五申遏制這些浪費，各地也采取過一些改革措施，但至今這幾方面的開支都在兩三千億元以上。

　　除此之外，政府會議浪費也是造成行政成本居高不下的一個重要原因，我國各級機關每年召開的會議不勝其多。

　　(四)績效考核制度不完善，問責機制不健全

　　因為行政行為的壟斷性和非營利性，導致行政績效考核存在較大的缺陷，行政決策不夠科學，行政資源浪費嚴重，行政運行費用增加。

　　問責機制不健全，有漏洞，導致有些法律被架空，難以真正落實。

　　例如行政許可法的頒布，是行政體制改革的一大進步，也一定程度上限制了政府權力，讓其有所為有所不為，但是在具體實施過程中，如果有部門制定的規章制度違反了行政許可法，由誰來執法，誰是最后的裁斷者，這個主體一直沒有。

　　很多機關都是用核準、登記備案、非許可審批等方式來規避行政許可法，這種情況該誰來制止，一直沒有強有力的權威執法機關存在。

　　(五)行政監督機制不健全，現象嚴重

　　自1987年實行改革開放政策以來，我國處于經濟體制轉軌時期，許多新的經濟主體和經濟行為開始涌現出來，再次期間，舊的制度體系被打破，而與新的經濟主體和經濟行為相適應的制度體系尚未建立，掌握公權力的政府官員往往會利用“雙軌制”從事經營活動，牟取大量不當利益，滋生并呈現蔓延之勢，導致政府行政成本越來越高，對國家造成重大經濟損失。

　　我國當前的主要集中在人事管理、公共采購和合同、金融、行政壟斷行業等領域。

　　加之我國廉政體系不夠健全，政府行為缺乏約束機制，致使預算缺乏約束力，政府行為缺乏監督，沒有形成良好的依法行政氛圍。

　　長期以來，我國政府行政成本居高不下，行政管理支出越位的現象突出，導致這一現象的原因是多種多樣的。

　　如何正確的使用公共財政支出，如何尋找一條適合我國長遠發展的道路，如何“以人為本”，如何建設廉潔高效、為民謀福利的政府，這是歷史留給我們的難題。

　　三、我國政府行政成本的控制途徑

　　(一)進一步精簡政府機構

　　以前歷次改革大多數是進行橫向合并，今后需要把重點放在縱向減少層次上。

　　行政層次過多直接影響政府行政效率。

　　我國縱向行政機構改革要遵循十八大提出的“優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉鎮行政體制改革”的要求，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務性政府，穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。

　　嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本，提升行政效率，使政府更好地向服務型轉型。

　　(二)轉變政府職能，理清職責關系

　　政府行政成本與政府職能有著密切的聯系，政府職能的大小決定著置政府機構和人員配備，相應地也就決定了行政成本的高低。

　　政府的規模越大，相應的機構設置就會越多，行政成本就會越高，因此，轉變政府職能，合理設置機構，精兵簡政，建立適度有限政府是降低政府行政成本的前提。

　　長期以來我國受計劃經濟體制的影響，政府包辦了社會!經濟生活領域各方面的事務，是一個全能型政府，為此，應當按照政府職能的定位，改變過去政府管理中無所不包、無所不能的傳統習慣，堅持有所為、有所不為，處理好掌舵與劃槳的關系，形成小政府大社會的格局，凡是市場能夠自身進行調節的，政府就不要進行干預，而是把主要精力放在公共產品和公共服務的高效供給上。

　　這樣，政府才能集中資源和精力管好自己該管的事，另外又減少了不必要的開支，從而降低行政成本，提高行政效率。

　　(三)強化政府工作人員的成本控制意識，嚴格管理職務消費

　　首先從源頭入手，對公務員的招聘和晉升嚴格把關，從根本上保障公務員的高素質。

　　在部門中，強調領導干部的成本意識，加強工作人員培訓，養成節儉的好習慣，進而提高政府效率。

　　在行政執行過程中，對行政成本的消耗進行指導、限制、監督，力爭使人財物達到最優組合，以最小的投入實現最大的行政目標。

　　通過工作人員自我學習和組織培訓等措施培養各級政府部門工作人員的成本觀念、效率觀念。

　　加大財務報銷的審查力度，增強公務員的整體素質，建立一個小而精的廉潔隊伍。

　　規范行政開支審批過程，嚴格遵守機構財務預算。

　　建設高素質的干部隊伍，減少消除隱性成本，在長期的成本控制意識指引下，發揚艱苦奮斗的精神，提升政府工作人員的整體素質。

　　(四)完善績效考核制度

　　績效評估有利于調動政府人員的積極性，優化資源配置，控制政府的行政投入。

　　在績效考核過程中，把行政成本和行政效率作為行政績效考核的指標，建立一個科學的績效評估標準體系，在考核中不僅考核工作成績，還要考核完成這些工作的財政成本、資源成本和環境成本，并把考核結果作為獎懲的主要依據。

　　有了科學的評估體系之后，還要有全方位的評估方式。

　　至此，可將美國學者斯蒂芬P羅賓斯的“360 度評估”用于對公務員或行政機關的績效評估中。

　　通過合理高效的評估程序，建立以績效為基礎的預算制度，將績效管理和預算撥款相結合，既可以降低行政成本，也可以在很大程度上激勵各部門多干實事，提高政績。

　　(五)推行行政成本公開政策，加強反腐力度，建立健全行政監督機制

　　本身是一個系統性的問題，需要政府、國際組織、私營部門、公民社會的共同努力，通過廣泛的改革才能有效減少行為，將“低風險、高回報”的行為變為“高風險、低回報”的行為。

　　通過推動體制改革，完善公共財政和公共預算制度，促進各部門的問責度、透明度和公開性，以預防、懲治、教育方式治理;建立有效的信息公開和披露機制，強化公眾與各部門的聯系，加強公民對政府的監督，保證公民的理性參與。

　　其中，公開行政成本就是最好的監督。

　　如在政府上公示行政成本預算明細表、購車費用及保養、使用與維修費用、會議費用、出國費用、招待費用等，使財務收支狀況透明化，接受廣大群眾監督檢查，從根本上遏制行政支出居高不下的情況。

　　最后還有一點就是要健全群眾舉報行為工作機制，壯大群眾舉報力量，調動群眾參與反腐行動的積極性，監督部門加強對舉報工作的管理和監督，依法保障舉報人的權利，加大對舉報案件的處理力度。

　　行政成本既是行政機關維持自身運作、履行行政職責的重要物質基礎，也是衡量行政績效的一個重要指標，行政成本的高低反映了政府行政能力的水平和行政工作的效率。

　　本文通過對“行政成本”長期以來居高不下的原因分析，從政府機構、職能、績效考核與監督、行政觀念等五個方面出發，提出控制行政成本的有效途徑。

　　當然，控制行政成本不僅僅是一個經濟問題，而是一項涉及政治、經濟、文化和社會諸層面的復雜的系統工程。

　　本文只是對行政成本的表面現象作一粗淺的分析，對如何控制我國行政成本的途徑作初步的探討。

　　從理論上說，以最少的行政成本實現最優化的行政管理，是一種理想的狀態，也是現代管理學所追求的最佳效果。

　　但事實上很難找到這樣一個最佳點。

　　這也正是理論的難點，是值得進一步研究的重要課題。

　　近年來國家越發重視行政成本的控制，也提出了許多控制的有效途徑，因此，我們相信，隨著我國政治體制改革的不斷深入，隨著對公權力的約束和制衡機制的日益強化，隨著對控制行政成本問題的重視和研究，我國行政成本終將控制在合理的水平上。

　　參考文獻

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