我國高新區行政管理體制創新研究論文
1.我國高新區行政管理體制存在的問題
1.1我國高新區行政管理體制的類型。
(1)準政府的管委會模式。管委會作為政府的派出機構，全權管理高新區的園區規劃、基礎設施建設、招商引資和政策的出臺等事務，帶有行政管理和服務供給的雙重色彩。管委會具有政府的職權，但其法律地位不明確，因而是一種準政府機構。這種管理模式一般存在于規模比較小的高新區，某些大型高新區在發展的早期也采用了這種模式。如寶雞國家高新區、楊凌國家農高區、西安高新區、煙臺高新區、成都高新區等即采用了這種模式。
(2)高新區與地方行政區“合二為一”的管理模式。這種管理模式往往是“兩塊牌子，一套人馬”；或者是由當地政府機構直接管理高新區，只掛一塊牌子，而不成立管委會，把高新區的規劃、基礎設施建設、出臺政策、招商引資等與當地的經濟發展統籌考慮，合二為一。這種管理體制一般來說適應于整個城區或行政區都被劃為高新區的情況。如山東省青島國家高新區就采用了“四合一”的管理體制。將青島高科技工業園、青島市嶗山區、青島市老人國家旅游渡假區和嶗山風景區的發展與整個城市社會、經濟發展合在一起考慮，統籌管理，四區四塊牌子，一套班子，取得了良好的效果。
(3)以公司為主體的管理模式。這種管理模式是由一個非盈利性的公司負責高新區的園區規劃、基礎設施開發、發展公共事業、供給公共產品，政府與大學不再介入高新區的具體管理事務。這在工商業比較發達、市場機制完善的東部地區比較多見，如珠江三角洲與長江三角洲的高新區就存在這種體制。這種模式首創于“蛇口”，在上海的漕河涇、閩行、虹橋等開發區，紫竹科學園和浙江寧波的大謝開發區得到推廣。
1.2我國高新區行政管理體制存在的問題。
(1)管理體制不順。這主要表現在高新區管委會的法律地位不明確，其性質、地位和職能沒有在法律上確定下來；高新區與地方政府的關系沒有理順。這使高新區管委會在對外協調、出臺政策、招商引資、整合科技資源和構建要素通道等活動中頗受制約；特別是在與地方政府協調方面所受的制約就更大。高新區管理本身是一種按塊劃分的工作，而政府系統從中央到地方存在著復雜的條條管理，條條管理的方式與政府特定的職能部門相對應。政府的條條管理要求上下對口，將上下一條線式的縱向管理延伸到高新區中。這不可避免地產生了婆婆太多，干預頻繁，摩擦增加，協調成本增大等問題。
(2)傳統體制回歸。受傳統習慣的驅使，相當一部分高新區要求管委會向政府部門方向發展，明確其行政級別，對區內公職人員實施公務員制度，擴大編制；而地方政府要求高新區的管委會與政府對口設置機構，強調條條管理，過多運用行政手段干預高新區的發展，較少運用市場機制的力量發展園區。所有這些都導致傳統體制在高新區大有死灰復燃的趨勢。
(3)職能配置不到位。從目前情況看，高新區的功能主要有招商、生產、出口三大項。但經濟管理中的保障職能、城市建設管理職能、社會事業發展職能、社會保障職能、人力資源管理職能等尚未配置到位。高新區管委會沒有建立區內社會保障體系，職稱的評定、科教文衛的發展、對房地產開發、道路交通的建設、商業設施的開發、環境保護、旅游娛樂等活動的管理、行政執法的保障等權九依然要等上一級地方政府審批。職能配置不到位無疑影響了高新區管委會作用的發揮，制約了高新區的快速發展。
(4)機構設置不合理。現行高新區管委會的機構設置一般是：管委會一綜合局一辦事員的管理層次模式。由于綜合局的頭緒多、事務雜、工作量大、分工不明確，在綜合局與辦事員之間缺乏一個管理層次。這樣就導致了綜合局的管理缺乏效率。產生這種弊端的根源在于高新區過度實行了“扁平式管理’、管理層次過于簡化。
2.我國高新區行政管理體制存在問題的原因
我國高新區的行政管理體制產生以上問題的原因歸納起來主要有以下四個方面：
2.1我國高新區行政管理體制尚處于探索階段。盡管高新區在我國誕生已將近20年了，但仍需要一個較長時期的探索，20年尚不足以形成一套非常完善的高新區行政管理體制。即使是在美、英、法、德等發達國家，其科學工業園在經過五十多年的發展之后，也不能說其具備了盡善盡美的行政管理體制。因此，對尚處于探索階段的我國高新區來說，不僅行政管理體制存在問題，就是其它管理體制同樣也不完善。
2.2傳統體制具有強大的回歸力。從歷史發展的角度看，我國的市場經濟很不發達，商品經濟意識淡薄，官本位思想嚴重，政府干預社會經濟運行的力度十分強大。從現實情況看，建國后我國實行了高度集權的計劃經濟體制。所有這些都使傳統的行政管理體制具有強大的回歸力。許多人總喜歡用行政手段干預高新區的發展；喜歡套行政級別；喜歡上下對口設置機構；喜歡強化條條管理；要求擴大編制；要求實行公務員制度，等等。之所以如此，是因為高度集權的行政管理體制運用起來最簡便、最得心應手。
2.3兩種體制的兼容度有限。應該承認，高新區實施的是一套“充分發揮市場機制的作用，大力調動民間機構的積極性；小機構，大服務，高效率；封閉式管理，開放式經營；依法施政，透明管理；超自主管理”的全新行政管理體制。而高新區外仍舊實施的是一種傳統的管理體制。這兩種體制存在一個是否兼容的問題。當二者的兼容度比較高時，高新區與地方政府的協調問題就比較容易解決。但遺憾的是，這兩種管理體制的兼容度并不高，這就必然導致高新區與外部的協調產生許多困難，使管理體制不順。
2.4缺乏對高新區行政管理體制的研究。高新區在我國是一個新事物，高新區的行政管理體制也是一個新事物。在探索階段，就需要高新區、企業、理論界和政府四方聯合起來，積極探討，加強研究，為我國高新區行政管理體制的創新提供指導。然而，這方面的研究目前在我國仍然相對冷寂，沒有達到應有的程度。
3.創新我國高新區行政管理體制的原則與思路
3.1創新我國高新區行政管理體制的原則。
(1)充分發揮社會機構的作用。公司、高等院校、科研院所、基金會等社會機構的能量很大，與市場的聯系緊密，它們喜歡借用市場機制的力量進行活動。充分發揮這些社會機構的作用，讓它們參與到高新區的管理中來，即可減少政府的負擔，有利于政府轉換角色、轉變職能，減少政府的過度干預，又符合市場經濟發展的大趨勢。
(2)充分發揮市場機制的作用。高新區的建設與高科技產業的發展說到底還是要靠市場機制的力量，靠計劃、行政和其它手段都不行。這些手段只能是市場機制的一種補充輔助性手段。發揮市場機制作用的關鍵在于遏制傳統體制的回歸，避免回到傳統體制的老路上去，避免用舊的行政管理體制管理全新的高新區和高科技產業。
(3)多樣化原則。我國不同高新區的具體情況差異很大，各自的技術水平、生態環境、產業基礎、科技資源、市場機制的作用等要素不大一樣。這就決定了我國高新區的行政管理體制不應“一刀切”，搞單一形式，而應該即有單一型管理模式，也有多元化管理模式；既有政府管理型，也有公司管理型、大學管理型和基金會管理型。允許各高新區自主探索，以形成自己的特色。
(4)創新的原則。技術創新是高科技產業發展的內在動力,而制度創新則是高新區行政管理體制創新的活力所在。在完善高新區現行管理體制的過程中，要在企業準入、收入分配、績效考核、科技融資、風險投資等方面大膽改革，積極探索。
3.2創新我國高新區行政管理體制的思路。
(1)理順行政管理體制。理順我國高新區的行政管理體制應從可五個方面入手：首先，建議中央立法機關制定《中華人民共和國高新區管理法》，用法律的手段明確高新區管委會的性質、職能、權力和義務，減少對管委會定位上的法律模糊性，確保其職權不被侵蝕。其次，建議中央政府設立主管高新區發展事務的機構——高新區管理委員會，專門進行高新區事務的統一管理，以減少高新區內外協調的成本。再次，機構設置方面不搞上下對口，不搞不必要的條條管理，而是根據實際需要，設置具有多項功能的復合式機構，以減少機構數量，增加機構的彈性，防止傳統管理體制的回歸。第四，不定行政級別，不使高新區管委會向政府行政部門方向發展。對高新區的管理機構不定行政級別、不搞公務員制度，以避免高新區管理機構向行政化、官僚化的方向發展。最后，不搞“黨政分開”，不擴大編制。高科技產業的發展充滿風險與挑戰，機遇稍縱即逝；招商引資、技術創新、制度創新等都是一項新的活動。這就要求高新區管理機構的效率要高。為了適應這一要求，高新區管委會應繼續堅持目前“黨政不分，兩塊牌子，一套人馬，互相兼職，減少副職’的做法。
(2)強化制度創新。制度創新應從四個方面進行：首先，在分配制度方面，可實行“按生產要素分配”和“按貢獻分配”，實施“年薪制”、“科技入股”、“有崗無級，崗薪掛鉤’等制度。其次，在考評制度方面，應推行“績效本位”，打破“職稱本位”、“職務本位”和“資歷本位”。管理人員的升遷獎罰完全以績效為依據，剔除非績效性的因素。再次，聘任制度方面，應實施“能力本位”，打破“文憑本位”、“英語水平本位”、“政治身份本位”和干工界限，多方求賢。最后，管理隊伍建設方面，建議實施“區別對待，末位淘汰；建立靈魂層，穩定核心層，提高骨干層，淘汰邊緣層’的員工管理制度。
(3)繼續完善“高規格、小規模、多職能”的“超自主體制”。“高規格”有利于高新區得到充分的授權，以進行對外協調。“多職能”使高新區的管理機構具有復合性，提供更多的服務，使高科技發展的條件更好，高新區的行政管理體制趨于更優。從目前狀況看，高新區的管理機構應該增加社會保障、出臺政策、發展公共事業等三項職能。“小規模”有利于精簡機構、提高效率。在前三點的基礎上，高新區的管理機構在滿足需要的條件下，還應盡可能地減少管理層次，建立扁平式的管理體系，以縮短管理的“時滯”。
(4)構建完善的孵化器網絡。孵化器在我國才剛剛建設，數量不足，規模偏小，功能太少，且沒有形成網絡體系。特別是從質量和功能方面看，我國高新區的孵化器目前普遍將重點放在辦公室管理的功能上，忽視了對入區企業在技術、信息、資金、協調、診斷等方面的支持服務。這無疑使孵化器的功能受到了影響。今后的方向應是增加數量、擴大規模、提高質量、擴充功能，使之聯結在一起，形成一個完整的孵化器網絡體系。
(5)提高服務質量，充分發揮市場機制的作用。為了提高高新區行政管理的效率和服務質量，建議高新區的管理機構實施“一站式服務”、“開架式服務”、“自助式服務”、“首問負責制”和設立“服務投訴室”等行之有效的管理措施。另一方面，在投資管理、項目鑒審、園區規劃另外一方的效果，所以要對多個政策工具聯合運用的效果多加注意。
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