淺析我國國家公園法律管理體制的問題及改進論文

淺析我國國家公園法律管理體制的問題及改進論文

　　我國現有保護地法律體制的現狀及存在的問題我國保護地的立法工作自20世紀70年代啟動以來，已形成了一套在憲法指導下較為全面的法律體制。現有的保護地體制有九種類型：自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、文物保護單位、國家地質公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風景區、A級旅游景區。相應的也形成了各自的法律體制，其中以自然保護區的建構最為完整。自然保護區以《自然保護區條例》為核心，并在發展規劃、分級分類、土地利用等方面形成了一系列的專門立法，同時為了對同類型的保護地實行更為精細化的管理，各部委也制定了相應的部門規章，地方性立法也逐漸完善和落實。盡管在數量上，我國的保護地法律體制已蔚為壯觀，但受制于舊的行政體制與立法理念以及分散立法的弊端，整個法律體制依然存在諸多問題，而這對實現生態文明建設是不利的。缺乏整體性權力的實然行使先于法律授權，此種現象屢現于我國的早期立法，現有法律體制的形成更多的是過去部門利益糾葛的產物。

　　現有的九種保護地體制分別形成了《自然保護區條例》《風景名勝區條例》《國家城市濕地公園管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》《文物保護單位保護管理暫行辦法》《水利風景區管理辦法》等條例及辦法，立法模式缺乏整體性。這也是在實踐操作中出現，一塊保護地，數個名稱，多部門管理的混亂局面的直接原因。立法目的不協調在我國的保護地體制中，按照《自然保護區條例》的規定，其設立目的是為了“保護自然環境和自然資源”，并未提及對自然資源的合理利用與開發，也就是說其施行的是一種“嚴格保護”的策略。此種策略并非完全不妥，在各國也常常適用于瀕危物種以及核心區域的保護，但只有在自然環境和自然資源的保護極度迫切時，適用“嚴格保護”才是合理的。我國的自然保護區占保護地體制的絕大多數，約占國土面積的12.96%，在如此大范圍的區域內完全禁止開發利用，一方面將嚴重阻礙地方利用優勢資源發展經濟，進而導致地方對自然保護區建設的冷淡，影響長遠的自然保護效果;另一方面，法律的實施不在強制而在合理，明顯不符合實際的禁止性規定，只會使得一些正常的資源利用行為變成“違法行為”，不符合法治之理念。法律位階較低我國關于保護地的現行立法，除《自然保護區條例》以及《風景名勝區條例》屬于行政法規以外，主要由有關職能部門頒布的部門規章以及地方性法規組成，其立法位階較低，效果較差。

　　這些法規由于效力位階的原因，使得規定的內容方面受到了限制，一方面，類似于限制人身自由、吊銷企業營業執照的行政處罰并不能規定;另一方面，當條文的規定與其他法律產生矛盾時應當適用上位法，這進一步削弱法規的實效。因此，保護地法律體制需要更高位階的綜合性專門立法。國外在國家公園法律體制領域的經驗自1872年美國建立黃石公園以來，世界各國掀起了興建國家公園的熱潮。緊隨美國之后，加拿大于1887年建立了Banff國家公園，澳大利亞、英國、新西蘭、韓國等國也相繼建立了各自的國家公園，并形成了一系列法律體制。盡管各國的國家公園法律體制各不相同，但主要發展經驗均借鑒自美國，而且已經形成了國際上通行的模式。因此，通過對它們的國家公園法律體制進行研究，抽取出其中的共性，將為我國國家公園法律體制的建設提供有益的借鑒和參考。屬于保護地體系國際自然和自然資源保護同盟(IUCN)在其分類標準中根據管理目標的不同將保護地分為以下六個類別：嚴格自然保護區或荒野地保護區、國家公園、自然紀念物保護區、生境和物種管理保護區、陸地和海洋景觀保護區、資源管理保護區。

　　在此框架下，各國根據其特點形成了各自的保護地體系，而國家公園正是其中重要的組成部分。加拿大的保護地體系較為簡單，由野生生物保護區和國家公園組成，國家公園是加拿大保護區體系中的重要類型。澳大利亞是迄今為止唯一完全采納IUCN保護地分類體系的國家，任何聯邦保護地在申報時必須明確其申報類型。英國的保護地體系較為復雜，總的來說可以按照設立的目的不同而分為嚴格保護型和觀賞保護型。前者具體包括自然保護區、具有特殊科學定義的地域、海洋自然保護區、特殊保護區、具有地區重要性的地質區;后者則包括國家公園、具有突出自然美的區域、列為遺產的海岸，國家風景區農業方面的類型有硝酸鹽敏感區、環境敏感區。新西蘭的保護地主要也是按照設立目的來分類的，包括公共保留地、保存區、國家公園。韓國的保護地體系包括嚴格自然保護區、國家公園、天然紀念物和多種經營管理區，嚴格自然保護區的設立目的是為了科研、教育等;國家公園的設立目的是為了科研、教育、娛樂等;多種經營管理區則主要以經營活動為目的。通過對保護地體系分類的國際通行經驗進行分析，筆者認為可以將保護地大致按其設立目的不同，分為嚴格保護類型與利用保護相結合類型，并在各個類型下再按照設立目的或自然屬性特征進行細化。立法層級較高美國在立法層級問題上極具代表性，自1872年《黃石國家公園法》頒布以來，美國已經建立了一個龐大的國家公園法律體制，其中立法層級最高的當屬《國家公園管理局組織法》，其立法層級僅次于憲法。

　　其他國家在國家公園的立法層面也極為重視，一般均在國家層面上進行立法，如加拿大的《加拿大國家公園法》，南非的《國家公園法》等。而且，許多在國家公園管理體制上并未選擇中央政府統一管理的國家也一般在國家層面進行了統一框架性的立法，如澳大利亞的《國家公園與野生生物保護法》， 英國的《國家公園與鄉村通行法》，德國的《聯邦自然保護和景觀管理法》等。另外一些國家，盡管并未針對國家公園專門在國家層面進行立法，但一般都對保護地體系進行了高位階的立法，并在其中明確了國家公園的法律地位，如日本的《自然公園法》，俄羅斯的《特別自然保護區域法》，新西蘭的《保護區法》等。另外還有一些國家采取在綜合性自然保護立法中確立國家公園體制，如印度的《野生生物法》等。綜合觀察各國在國家公園立法領域的實踐，無論最終采取何種管理模式，或者使用何種立法模式，多數國家都在國家層面立法中明確規定了國家公園體制，極大地提升了其法律效力與實施的效果。管理法律制度上有創新第一，重視公眾參與。加拿大在制定和實行國家公園的相關政策時嚴格依照法律的規定，重視公眾參與，《加拿大國家公園法》第2.4條中明確規定：“在國家、地區和當地水平上，適當的公眾參與是完善管理計劃的必需步驟”。此外，由于英國的國家公園土地大部分為私人所有，為了不侵犯公民的權利，英國的公園管理局在施行任何規劃決策時都須經過嚴格的公眾參與。英國的New Forest國家公園管理局曾提出通過增加公園內的停車費來鼓勵公共交通出行，但因為土地所有權涉及National Trust、Forest Commission以及很多私人土地，最后也沒有成功。第二，實行精細化分區管理。加拿大的國家公園在設置時實行嚴格的分區管理，《加拿大國家公園法》規定，國家公園可以分為五個區：特別保護區、荒野區、自然環境區、戶外游憩區、公園服務區，每個區域的保護和管理政策各不相同，游客在其范圍內的活動行為也受到不同程度上的限制。日本的自然公園按照風景秀麗等級、自然生態系統的完整性、人類活動對自然環境的影響程度、游客使用的重要性等指標分為特別地區和普通地區。

　　另外德國的國家公園也大體上可以分為核心區、限制利用區和外圍防護區。精細化的分區管理制度可以針對國家公園內不同區域的生態狀況，在保護和利用之間進行更為細致的平衡，以更好地實現可持續發展。我國構建國家公園法律體制的思路制定統一的《國家公園法》第一，實現立法的整體性。在保護地體制語境下，分散的立法模式更多的意味著部門利益的糾葛，以及體制的不統一，各保護地類型相互重疊，既不利于統一政策的貫徹落實，也不利于生態生境的保護與利用。國家公園體制作為一項新的保護地類型，其創設更應貫徹統一整體的思路，否則其與現有的自然保護區、風景名勝區等保護地類型便無本質區別，這也是國家公園體制試點的初衷。綜合國外的經驗，各國在國家公園立法模式層面主要采用單獨立法或者與其他保護地類型統一立法的模式，單獨立法模式常見于判例法國家，而且其立法主體是立法機關而非行政機關。結合我國分散立法的背景，綜合改革成本與可行性的考慮，制定統一的《國家公園法》，明確國家公園與其他保護地類型之間的關系，在國家公園領域首先實現統合管理，這可以很好地實現“一區一法”的落實。若切實可行且改革動力充足，下一步制定統合度更高的《保護地法》也是可行的。第二，提升立法位階，加強法律的實效性。綜合各國經驗，無論采取何種立法模式，多數國家選擇在國家層面制定國家公園的基礎法律。首先，從國家與地方的關系出發，國家層面的立法能夠統一全國的國家公園政策，為地方特色的發展提出整體的框架性建構，同時由于法律位階的提升，還能敦促地方切實落實國家公園體制。其次，從部門與部門的關系出發，國家層面的法律制定擺脫了部門立法分散的窠臼，在一定程度上削弱了部門利益糾葛對法律制定的影響。最后，從法律位階本身的意義出發，國家層面的立法自由度更高，無論是在行政處罰的設定方面，還是與其他法律的關系方面，提升法律位階對國家公園體制的落實都是有益的。第三，明確立法目的。參考IUCN以及各國對保護地分類的經驗

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