我國公共財政體制教育投入的現狀分析及改革對策
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摘要: 存在較嚴重的不公平，從動態來看主要是由于財政體制教育投入所致。教育公平是解決貧富差距的最終手段，和諧社會需要強大的中等收入人群作后盾，人們只有受過教育才能獲得較高收入，因此，教育公平是公共財政體制教育投入的最終目標。針對目前我國財政體制教育投入的現狀，認為應以教育公平為本來完善我國公共財政教育投入體制。
關鍵詞：教育投入;教育公平;和諧社會;教育社會回報率;無差別教育
一、目前我國財政體制教育投入的現狀
科教興國的戰略思想，促使我國的教育事業獲得了蓬勃的。但是，教育在發展的過程中卻出現了嚴重的不公平問題，目前已成為社會矛盾的焦點，甚至導致了人們對社會的不滿情緒。教育不公有社會分配不公的因素，但其最根本的原因是我國財政教育投入體制的改革滯后于體制改革，具體可以從財政性教育投入的總量和結構兩方面進行分析
(一)我國財政教育投入總量分析
財政教育投入總量不足，導致了教育產業化和教育腐化，加劇了教育資源配置的不均衡性。教育是社會公共品，投資屬于公共品的教育無利潤可言，即使說有利可圖，也是體現在受教育者和社會的長遠幸福和長遠效益上，不可能有短期的“產業化”利潤。但是由于我國是窮國辦大教育，教育的供給與需求長時間存在嚴重的缺口，在1993年發布《教育改革和發展綱要》時，提出國家財政性教育經費的支出到上世紀末占GDP的比例應達到4%，而現在只有3.28%，低于世界各國5.1%的平均水平，甚至低于發展中國家4.1%的平均水平。聯合國教科文組織《世界教育報告》1998年統計表明：我國是用占世界1.18%的教育經費培養占世界18.45%的學生，基礎教育的投入則更少。隨著經濟體制改革后社會的發展，教育供需的矛盾進一步凸現，讓一些有“經濟頭腦”的人、學校和部門看到了潛在的巨大“利潤”，大喊教育產業化改革。一時間全社會從城市到、從非義務教育到義務教育，出現了“賣考分”、“擇校費”、“招生腐化”、“教育腐化”等社會不堪承受之痛恨現象。資本的尋利性導致教育資源的配置以追求利潤為動機，加劇了教育資源分布的不均衡性。
(二)我國財政教育投入結構分析
財政教育投入資源配置的不均衡性集中表現在城鄉之間、地區之間、重點學校與普通學校、義務教育與非義務教育之間的結構失衡。首先，是城鄉之間的不均衡。我國基礎教育一直保留著計劃經濟年代下的戶籍制度為基礎的屬地管理原則，即戶口在哪就在哪接受義務教育，政府對教育經費的投入也是以此為依據來統計的。我國長期的城鄉二元經濟和分級辦學、分級管理的城鄉二元教育體制，造成了城鄉之間教育的嚴重不均衡。以北京市為例，2004年以前，農村學校和城市學校的辦學經費各占政府教育支出的20%和80%，2005年以后，教育主管部門為兌現“向郊區傾斜”的承諾，把兩者的辦學經費均衡至各50%.張玉林在他的《2004中國教育不平等藍皮書》中寫到“1999年，全國2036個縣和縣級市中有1021個縣的小學生均‘公用經費’不足10元，與北京的757.6元和上海市的747.4元形成鮮明對照，幾乎到了‘什么都不能干’的地步”。基礎教育城鄉之間的不均衡終將導致高等教育城鄉之間的機會不公平，1998年進行的一項對全國37所不同層次高校的調查顯示，城鄉之間獲得高等教育的機會整體差距為5.8倍，在全國重點院校中則達到8.8倍，即便在地方高校中也有3.4倍，超過了城鄉居民經濟收入2.8倍的名義差距。其次，是地區之間的不均衡。我國教育投入的主要責任由地方政府承擔，而全國各地區之間經濟發展水平及其財政收入存在重大差距，東部、中部、西部教育投入差距日益增大，1992年中西部地區之和為東部的2/3，到了1995年東部地區教育支出是西部的5.4倍，當年東中西部教育經費之比為1∶0.41∶0.26.經濟發達的東部地區，教育投入有較強的財政支持和其他資金來源，而中西部，尤其是貧困的西部，教育投入主要依靠財政，而偏偏財政收入增長緩慢，甚至早已處于入不敷出的困境。教育投入的地區分級負擔和地區經濟發展的差異，使得教育投入地區之間的不均衡隨時間的遞進在進一步加劇。最后，是重點學校與普通學校、義務教育與高等教育之間的不均衡。重點學校的存在可以說是目前教育亂收費、教育腐化的禍根之一，它使社會出現了一個怪圈：學校通過亂收費“吃學生”，社會各部門通過亂收費“吃學校”。此外，重點學校的存在還是引起公民入學機會不平等的重要因素，據調查，城市重點中學42%的入學機會被包括高中級管理層和技術人員在內的社會上層人士的子女獲得;僅有27%的入學機會由包括農民、工人、無業在內的草根階層子女獲得。義務教育與高等教育之間的不均衡從三級教育經費的投入比看出：2002年我國高、中、小三級在校學生年生均經費支出比例為11.84∶1.46∶1，說明我國財政教育經費主要投向了高等教育。另根據《中國教育報》2004年夏天對174個地市和縣教育局長的問卷調查，超過50%的農村中小學“基本運行經費難以保證”，超過40%的小學仍然使用危房，缺少課桌凳的小學接近40%，超過30%的農村小學“粉筆論支有限發放”，接近40%的農村小學“交不起電費、有電不敢開電燈”。這些數字充分說明義務教育和高等教育之間存在教育帳“倒掛”的失衡現象。
二、公共財政體制教育投入的最終目標是實現教育公平
什么是教育公平?教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現，包括教育權利平等和教育機會均等兩個基本方面。這一概念是在我國“十五”計劃里有關教育指導思想中首次提出來的，今年重要會議期間它成為代表和委員們以及全國人民關注的熱點話題。
教育公平是社會公平的基石。教育不公是最大的社會不公，因為社會公平包括第一層次的機會平等和第二層次的收入公平。機會平等的最低要求是每個公民都有接受教育，尤其是義務教育的機會，這是憲法賦予公民的基本權利，是人人平等的起點，更是社會公民基本人權的體現。沒有這最底層的教育公平就實現不了社會的公平。試想一下，一個從小就應享受教育權尤其是義務教育權的人，因教育不公，從一開始就被剝奪了平等的權利，對他而言還談得上什么后來的機會平等和收入公平?更不要奢談他將來能夠公平地對待社會而不會對社會心懷不滿?尤其是有朝一日當他手握權力之時，不會產生報復社會的心理?其實，現在社會上除了有59歲現象之外，已經出現了29歲現象，這在一個側面反映了教育不公對社會公平產生的負面。教育公平還是解決社會貧富差距的最終手段。早在上個世紀八十年代末，我國經濟學家曾問來華訪問的瑞典稅務專家他們國家采取什么稅收政策來調節貧富差距的?答案卻是“我們國家調節貧富差距的手段是教育，不是稅收。”西方發達國家的經驗是運用教育而不是稅收作為調節貧富差距的主要手段，就是注重利用通過給低收入者提供取得高收入所需的相應教育機會來治貧，來提高低收入者的生產能力，讓他們能夠更多地參與市場競爭，分享更多經濟增長的成果。所以說，只有教育公平才能真正有利于縮小貧富差距，也只有教育公平才是解決社會貧富差距的最終手段。教育公平更是和諧社會的根基。一個穩定和諧的社會需要強大的中等收入群體作后盾，即屬于橄欖型收入社會，全社會只有少部分的高收入和低收入人群，大部分是中等收入者。構建和諧社會需要創造出大量的中等收入人群，大量中等收入人群的涌現有賴于全體公民接受良好的教育，起碼應接受公平的義務教育。國外學者用50個國家的數據做了相關統計和，其結果證明不論是發達國家還是發展中國家，受教育程度不同受教育機會的不均衡導致了收入的巨大差距。此外，通過世界各國人均收入排序的物質資本回報率和教育社會回報率的對比發現，教育社會回報率遠高于物質資本回報率，投資教育特別是優先投資義務教育效率最高。2000年諾貝爾經濟學獎獲得者詹姆士。海克曼對中國的人力資本投入進行分析，提出中國教育投資的真實經濟回報率可能高達30%-40%，教育投資的和實踐揭示社會成員受教育程度的高低與其收入的多少正相關。沒有教育公平，公民就不可能接受良好的教育，社會就無法創造出強大的中等收入人群，和諧社會也將失去堅實的社會基礎和社會保障。教育公平的實現有賴于政府的作為，教育公平理當是公共財政體制教育投入的最終目標。
三、以公平為本完善我國公共財政教育投入體制
在任何，教育都是實現社會公平的重要而有效的手段和途徑，教育公平是檢驗社會公平的重要尺度。和諧社會是以公平為基礎的社會，我們要建設和諧社會應從教育公平始，完善我國的公共財政教育投入體制更該以公平為本。
(一)教育公平是公共財政教育投入的基本價值理念。公共財政是與市場相適應的一種財政形式，它作為一只看得見的手對市場缺陷進行彌補。公共品的消費具有非競爭性和非排他性，依靠市場難以滿足，必須通過政府的財政來提供。教育特別是義務教育是典型的公共品，政府有責任為每位公民提供公平的受教育機會，這是市場經濟國家財政的基本職責之一。如何適應市場經濟的要求建立并完善我國公共財政教育投入體制?當務之急是要盡快轉變政府職能和改革教育體制。改變政府包攬一切社會行政管理和經濟管理事務的行為，地界定各級政府職能，使政府職能逐漸向培育市場環境、調控市場運行、維護社會公平和保證經濟社會的協調等方面轉變。財政是政府的經濟活動，政府職能的轉變必將引起財政運行范圍、方式和目標的轉變。針對教育投入，借鑒發達國家公共財政的經驗，首先重點傾向基礎教育，本著公平的原則進行全社會范圍內的基礎教育資源均等化分配，縮小城鄉之間、地區之間、校際之間的辦學水平，以保證國民接受大體相同的基礎教育，體現公民最基本的社會公平價值理念。其次隨著經濟的發展，政府財力的不斷增強，才逐漸增加對中等及高等教育的投入。
(二)教育體制的改革，教育政策和教育理念的轉變是完善我國公共財政教育投入體制的前提。教育投入體制的諸多，都是由于依然存在計劃經濟年代下的戶籍管理的屬地管理原則的教育體制以及“精英教育”的教育政策和教育理念，這與社會城市化發展、知識經濟社會及和諧社會格格不入。教育和教育政策首先要適應社會的發展，要改少數精英教育為“大眾無差別教育”。早在二千多年前，我們的圣人就曾說過“有教無類”的話，今天這“無差別教育”的教育理念理應得到更廣更好的傳播，要把保證教育的公益性和教育公平作為教育政策的基礎性目標，持續增加國家基礎教育經費的投入，加強對教育腐化與教育特權的監督。在公平、效率、自由等重大的教育政策目標之中，教育政策應把公平作為基礎性的政策價值目標，這種教育政策和教育理念也將是完善我國公共財政教育投入體制的前提和依據。
(三)加大投入，調整結構，讓公共財政教育投入大幅度向弱勢群體傾斜。教育投入占GDP的比重是衡量一國教育投入水平的重要指標之一，表明當人均GDP達到800—1000美元時，公共教育經費占GDP的比重下限為4.07%—4.25%.我國人均GDP1998年已經超過了800美元，現已超過了1000美元，但公共教育經費占GDP的比重只有3.28%，可見我國的公共教育經費占GDP的比重太低。要實現教育與經濟的良性發展，加大教育投入刻不容緩。首先按分級財政體制改革我國公共財政教育投入體制，借鑒發達國家對基礎教育確定標準辦學水平和實行職位輪崗的做法，完善我國義務教育投入“以縣為主”的管理體制，建立教育成本分級負擔制度，實行中央對省，省對縣的教育均衡化轉移支付，并由中央對全國的義務教育承擔兜底責任。中央財政對教育經費的投入要盡快通過《預算法》的修改得到保證，將公共教育經費占GDP的比重(該比重可參照國際上同等發展水平國家的平均值來確定)寫入《預算法》，以的形式強化教育投入總量。其次優化教育投入結構，根據教育產品的不同屬性制定不同的投入政策。義務教育屬于“純公共品”，應由政府無差別均等地提供，承擔其全部和最終的責任，并將政府這一職責寫入《義務教育法》，以法律來保障公民享有最基本且公平的受教育權。對于“準公共品”的中、高等教育，因其具有消費的排他性，可依照誰受益誰負擔的利益原則，由政府、受教育者和社會共同分擔，以政府為主渠道，采用撥款方式起導向作用，以補助和貸款的方式給予支持。最后建立弱勢補償的政策機制，加強對弱勢群體的補償力度。公共財政除了加強對貧困地區和貧困家庭的直接資金補助之外，更重要的是要實行傾斜政策，取締義務教育階段中小學學校之間的重點與非重點之分，代之于均等化的義務教育;對城市“外來人口”的子女應和當地戶籍孩子一樣，就地接受義務教育和參加高考，平等競爭和錄取。
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