公共管理研究爭議與思考

公共管理研究爭議與思考

　　摘 要:公共管理學發展演變過程中，不同的人對其進行研究并產生了不同的學術思想和研究成果。本文旨在通過公共管理的理論基礎決定公共部門特別是政府在民主與效率的傾向并影響到公共部門角色定位的邏輯，對其理論基礎、發展趨勢和落腳點方面的一些爭議作些闡述和思考。

　　關鍵詞:公共管理;理論基礎;民主;效率;公共部門角色

　　公共行政與公共管理學作為一門學科，誕生于20世紀發達的資本主義國家，現已有上百年的歷史。自從20世紀80年代中期以來，各國政府為迎接技術革命、全球化、國際政治和各種社會公共事務日益增多復雜的挑戰，其公共部門發生了非常重要的變化。其中也包括我們國家。相當多的人認為這種變化是一種基本的社會典范的變革。這促使大批行政學、管理學方面的專家學者對公共管理進行研究，但對于此學科并無統一的研究視角。由于有著不同的知識構成、思想觀念、思維方式，不同的人研究公共管理，從而導致了不同的學術思想和研究成果，也使得許多公共管理問題有了爭議。

　　一、公共管理的內容與范疇

　　公共管理學在名稱上一般來說有不同的稱謂，如行政管理學、行政學、公共行政學、公共事務管理學、公共管理學，較近的有政府重塑、再造公共部門、公共政策、公共服務、公共過程等名稱理論。在我國國務院學位委員會修訂后的研究生專業目錄中，把公共管理列為新設管理類的一級學科，而行政管理則是屬于該一級學科的居于首位的二級學科之一。二者是最為廣泛的名稱，其英文名稱為Public Administration或簡稱Administration(來自拉丁文Administratre)。

　　公共管理，顧名思義，其對象是公共事務，其內容也必須具有公共性。一般認為，公共的范圍有大有小，大到全人類公共事務，小到小家庭(或“二人世界”)。但普遍的一致觀點，公共管理是指一個地區、一個國家公眾所需要的管理。而且在近現代，由于全球化的浪潮和國際間的聯系日益密切，許多事務具有國際性，需要更廣范圍的公共管理，如全球性的政治經濟、氣候與污染、恐怖活動問題，甚至于宇宙空間的事務。

　　基于其內容，公共管理離不開形式，離不開具體的管理管理機構和管理者。但這又與管理內容的性質有直接的關系，即不同性質的管理內容有著不同的管理主體。現實生活中，政府的行政管理是公共管理的首要部分，政府的行政機關成了公共管理的核心管理機構。但這也存在政府管不了或管不好的事務，這已非行政所能包攬，而應由非政府組織(NGO,即Non―Organization)和非營利性組織(NPO，即Non―Profit Organization)等來承擔。

　　二、公共管理的理論基礎之爭

　　公共管理從其成為一門學科到目前基本上有兩類。傳統的公共行政模式基于兩種理論，即政治行政兩分法和官僚制理論。新的公共管理理論基礎也在于兩個方面，即經濟學理論和私營部門管理。

　　威爾遜首先涉及并由古德諾形成系統理論的“政行二分法”，其精神在于，政治是國家意志的表現，行政則是國家意志的執行，政治不能干預行政，排斥政治性及民主和程序標準而維持價值中立，用科學方法追求經濟與效率。但在以后社會的發展中，很多人展開了對它的批評，認為它忽略了政治環境對于公共行政的影響，過分偏重行政的技術性，忽視行政的政治性。“組織理論之父”馬克思韋伯提出的“管理制理論”實質上是一些行政原則，其理論基礎是這種類型的權威：“理性/法律型”①。官僚制理論影響極為廣泛深遠。但正是韋伯制定的他認為理想的普遍適用的、穩定可靠的、嚴格和精細的組織管理理論，因其忽視人性、苛刻的法規制度和繁文縟節受到了后人的批評，一部分原因是它助長了行政職能擴展和行政權力擴張。傳統的理論基礎受到了廣泛的質疑。但我們也可以想到，在新的組織模式完全建立之前，“官僚組織”不會失去其市場的。

　　而新的理論基礎，經濟學理論和私營部門管理是在對傳統基礎理論的批判基礎上建立的。新理論基礎的兩部分在本質上是不存在分歧的。經濟學理論和私營部門管理都是以“經濟人假設”(個人總是趨利避害的)為基礎，并以追求效率和經濟為根據，以對政府和其他公共部門重新考慮。主要是限制政府職能范圍，整合政府權力，重新定位政府角色，建立一種高效卓越的政府。經濟學理論作為公共管理的基礎也使經濟學成為最有利的社會科學理論，這在很多方面取得到了證明。“經濟學中最關鍵的假設有兩個。首先，是關于個人理性的假設，即假設個人總是趨利避害的。其次，個人理性的假設使某一精心構筑的模式得以成立，并可以將其高度抽象，依據此模式可預期人們的總體行為。”②就是說經濟學理論能對于事物解決方法論的問題上予以幫助，可以用經濟學理論對于個人的假設應用在公共政策的分析制定和執行方面。從20世紀60年代開始，經濟學理論尤其是關于個人理性假設理論對于政府各個方面影響日益加深。但也存在一個問題就是政府的公共性和政治性與個人的個體性和“自利性”之間的矛盾。

　　而對于私營部門，是和公共部門共同構成整體社會組織的兩大部門之一。私營部門管理對于公共管理的影響可以說是在理論和時間上都有其表現。例如公共部門對僵化的韋伯模式的改變而向更具彈性的管理形式的轉變是借鑒經濟學理論和私營部門的做法，公共部門采納私營部門中的人事管理制度包括在組織中推行激勵機制和其他不同的制度。當然，這些技術不能說絕對是私營部門的技術，但是來源于私營部門。作為公共管理的理論基礎，私營部門管理與公共管理有所不同而使公共管理借鑒私營部門遭受批評。如其對象范疇不同：公共大眾和個人、小集體。有人認為公共部門與私營部門大所不同，因而私營部門的管理與公共部門的運作并沒有太大的關聯性。作為與私營部門最大差異點，公共部門在確定目標和測量結果方面都有特別的困難而不能在此方面過多借鑒私營部門，并且公共部門提供的產品和服務的公共性和非排他性都與私營部門有很大差別，這也是私營部門管理和公共部門管理或許的確存在本質的差別從而造成爭議。

　　三、“經濟人”的假設之爭